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　?。玻橙照焦嫉摹度珖?guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（２００６－２０２０年）》提出，本世紀(jì)頭２０年，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也是資源環(huán)境約束加劇的矛盾凸顯期。中國(guó)農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)的形勢(shì)日趨嚴(yán)峻、建設(shè)用地供需矛盾更加突出等嚴(yán)峻形勢(shì)。
　　到２０１０年和２０２０年，中國(guó)人口總量預(yù)期將分別達(dá)到１３.６億和１４.５億，２０３３年前后達(dá)到高峰值１５億左右，為保障國(guó)家糧食安全，必須保有一定數(shù)量的耕地。同時(shí)，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進(jìn)將不可避免地占用部分耕地，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)也需要調(diào)整一些耕地。
　　與此同時(shí)，目前我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段，到２０１０年和２０２０年，城鎮(zhèn)化率將分別達(dá)到４８％和５８％，城鎮(zhèn)工礦用地需求量將在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)保持較高水平。推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域一體化發(fā)展，將拉動(dòng)區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施用地進(jìn)一步增長(zhǎng)。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，還需要一定規(guī)模的新增建設(shè)用地周轉(zhuǎn)支撐。
　　《綱要》也指出了解決中國(guó)土地利用問題的有利條件。中國(guó)建設(shè)用地利用總體粗放，節(jié)約集約利用空間較大，為統(tǒng)籌保障科學(xué)發(fā)展與保護(hù)耕地資源提供了基礎(chǔ)條件。從國(guó)際背|　　《綱要》提出，目前中國(guó)人地關(guān)系緊張的基本格局沒有改變，土地利用和管理面臨人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、后備耕地資源少等突出問題。
　　人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、后備耕地資源少。２００５年全國(guó)人均耕地１.４畝，不到世界平均水平的４０％。優(yōu)質(zhì)耕地只占全部耕地的１／３。耕地后備資源潛力１３３３萬(wàn)公頃（２億畝）左右，６０％以上分布在水源不足和生態(tài)脆弱地區(qū)，開發(fā)利用的制約因素較多。
　　優(yōu)質(zhì)耕地減少和工業(yè)用地增長(zhǎng)過快。１９９７－２００５年，全國(guó)灌溉水田和水澆地分別減少９３.１３萬(wàn)公頃（１３９７萬(wàn)畝）和２９.３萬(wàn)公頃（４４９萬(wàn)畝），而同期補(bǔ)充的耕地有排灌設(shè)施的比例不足４０％。
　　建設(shè)用地粗放浪費(fèi)較為突出。據(jù)調(diào)查，全國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置、空閑和批而未供的土地近２６.６７萬(wàn)公頃（４００萬(wàn)畝）。全國(guó)工業(yè)項(xiàng)目用地容積率０.３－０.６，工業(yè)用地平均產(chǎn)出率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。
　　局部地區(qū)土地退化和破壞嚴(yán)重。２００５年全國(guó)水土流失面積達(dá)３５６００萬(wàn)公頃，退化、沙化、堿化草地面積達(dá)１３５００萬(wàn)公頃。
　　違規(guī)違法用地現(xiàn)象屢禁不止。２００７年開展的全國(guó)土地執(zhí)法“百日行動(dòng)”清查結(jié)果顯示，全國(guó)“以租代征”涉及用地２.２０萬(wàn)公頃（３３萬(wàn)畝），違規(guī)新設(shè)和擴(kuò)大各類開發(fā)區(qū)涉及用地６.０７萬(wàn)公頃（９１萬(wàn)畝），未批先用涉及土地面積１５萬(wàn)公頃（２２５萬(wàn)畝）。