水土保持發展的戰略目標及建議（二）
發布時間：2010-01-14 共1頁
三、 水土保持與生態環境建設發展的戰略
1 總體目標
用50年左右的時間，將全國現有宜治理的195.54萬k㎡水土流失面積基本治理一遍，完成一批重點水土保持生態環境建設項目，堅決控制各種新的水土流失的產生，遏制水土流失的發展趨勢，建立起較完善的水土保持預防監督體系和水土流失動態監測網絡，為經濟和社會可持續發展創造一個良好的生態環境。
2 發展戰略的基本要求
（1） 長遠規劃，分步實施
我國的水土保持必須從國情（區情）出發，長遠規劃，分步實施，從可持續發展的戰略高度，制訂切合實際的治理目標。
近期目標（2001-2010）：遏制生態環境惡化的趨勢，堅決控制住人為造成的水土流失，使水土流失面積不再擴。25°以上坡耕地退耕還草，水土保持措施平均年減少入黃泥沙4-5億噸，有效林草覆被率提高到25%，人均基本農田0.13-0.2h㎡，糧食占有量達到人均350-400kg，生態環境治理度達到40%。
中期目標（2011-2030）：部分15°以上坡耕地退耕還林還草，水土流失治理面積占流失面積的60%以上，有效林草覆被率達到35-40%，退化、沙化、堿化的草地基本行到恢復，人為水土流失全面得到制止，已產生的人為水土流失80%以上得到恢復治理，水土保持措施多年平均年減少入黃泥沙6億噸左右，農村人民生活初步步入富裕，達到或接近全國平均水平，生態環境治理度達到80%。
遠景目標（2031-2050）：退化、沙化、堿化的草地得到改良，部分荒山的自然植被得以恢復，宜林地全部綠化，有效林草覆被率達到50-60%左右，坡耕地實現梯田化，水土流失和沙漠化基本得到控制，水土保措施多年平均年減少入黃泥沙8億噸左右，建立起基本適應社會經濟可持續發展的良性生態系統，黃土高原部分地區實現環境優美、農林果牧全面發展、人民富裕的目標。
（2） 生態環境建設與農業開發相結合
通過生態環境建設與農業可持續發展有機結合，建立經濟與社會協調發展、互相促進的新機制，不斷改善生存環境，提高全社會成員的素質，滿足人民群眾日益增長的物質生活和精神生活的需要。以水土保持為核心，寓富民增收于生態建設之中，把恢復植被作為突破口，實施水土流失綜合治理，帶動土地利用結構調整，促進生態系統的良性循環，開發替代產業和增加就業，力開發人力資源，投資基礎設施建設，促進區域經濟發展，為持續發展奠定基礎。
（3） 以市場為導向，調整農業結構
我國農業生產結構性矛盾日益突出，不能滿足市場對農產品優質化和多樣化的需求。退耕還林還草并不僅取決于糧食，在有糧無錢的情況下做到全面退耕具有一定困難。因此，國家除了"以糧代賑"投入糧食和資金、促進生態環境建設之外，還應積極推動農業生產結構調整和農業產業化進程，力發展二、三產業。堅持以市場為導向，產足本地，面向全國，考慮國際。既要適應農產品市場的現實需要，又要研究和預測潛在的、未來的市場需求趨勢，以滿足社會對農產品的數量及多樣化、多層次、優質化和動態發展的需求。
（4） 因地制宜，分類指導
對于不同生態類型區的治理開發，應根據其地貌類型、生物氣候特征、經濟社會狀況等條件，堅持因地制宜、分類指導的原則。諸如晉陜蒙接壤多沙粗沙區，陜北和晉西黃土丘陵地區地水土流失異常嚴重的地區，應加退耕還林還草的力度；在綏德、米脂、離石、甘谷、秦安等人口密度高和地形破碎的區域退耕還林草后，糧食生產難以自給，應列入以糧代賑的重點區域；在風沙交錯的沙土區，土壤沙粒含量高，結構性差，風蝕嚴重，易沙化，梯田埂高時易垮埂，在該區水土保持耕作法應與梯田建設同等對等；而對于水土流失相對較輕的高塬溝壑區和其它地區，通過建設基本農田，在保障糧食自給或自給有余的基礎上，進一步嗇林草覆被。同時因地制宜發揮資源、經濟、市場、技術等方面的區域比較優勢，發展本地優勢農產品，逐步形成具有區域特色的農業主導產品和支柱產業。
3 發展戰略框架與對策
發展戰略的核心是："預見性"，即對本行業的外部環境和內部環境的未來進行展望。外部環境分析應把重點放在我國正在發生的兩個深刻轉變上：從計劃經濟向市場經濟轉、從農村農業社會向城市工業社會轉變，要考慮人口的變化及其他促成變革的因素，區域發展趨勢及對水土流失形式的影響，以及對水保措施起制約作用的因素等。內部環境分析應確定適應外部環境發展趨勢的能力，對水土保持行業的實力和弱點以及如何迎接未來挑戰進行評價。
根據水土保持總體目標，我國的水土保持發展戰略應按東、中、西部統一布署，綜合治理。東部地區：鞏固已有治理成果，在防臺風災害的同時，著重搞好水土保持預防保護及監督執法，堅決控制新的人為水土流失的發生，確保生態環境進入良性循環；中部地區：重點加強水土保持法制建設，搞好水保預防監督，遏制人為的水土流失，加綜合治理開發力度，加快丘陵地區水土流失工程建設，為該區社會經濟的快速發展和我國經濟向西部挺進打下堅實的基礎；西部地區：是我國生態環境狀況最為薄弱和今后水土保持生態環境建設的重點地區，應堅決控制開發建設過程中人為造成新的水土流失，力開展退耕還林（草）、基本農田和中小型水利水保工程建設，推廣雨水集流利用技術，發展節水灌溉，建設生態農業，減少江河泥沙，促進群眾的脫貧致富，為該區的經濟發展和可持續發展戰略的實施奠定基礎。
四、 幾點具體建議
1 注重歷史經驗，堅持綜合治理
以縣為基本單位，以小流域為治理單元，以修建基本農田和發展經濟果木為突破口，山水田林路溝綜合治理的做法是成功的，應當加以肯定。但規模的退耕還林還草和有計劃地封山育林育草，這一綜合治理中的關鍵環節未能取得突破。工程措施和耕作措施既是治理水土流失綜合措施中的重要組成部分，又是有效實施造林種草的必要條件；特別是在半干旱區進行人工造林（含灌木）時必須強調以工程整地為前提；而在發展人工種草的同時，如果不將草納入正式種植制度之中，并與發展畜牧業與飼草加工業相結合則很難持久下去。建議各地制定的生態環境建設規劃必須是一個全面的綜合治理規劃，而不是單一的林草建設規劃。
2 生態經濟協調發展，生態優先
退耕還林還草是扭轉生態環境惡化的關鍵，但如何具體實施卻有講究。我們認為，對于25°以上的陡坡地，不是退耕后不再種糧就算完成了任務，而是要強調退耕后主要應作為營造水土保持林灌草的生態保護用地，即在一定期限內不再進行任何方式的收獲和采伐。為此，必須進一步完善生態效益補償機制，加補償力度。前一時期限內在拍賣"四荒"中，一些地方將牧荒坡地翻耕改種經濟林果、藥材，甚至糧食的做法，實際上是將天然植被變為生產用地了，應考慮其后果。至于25°以下坡地退耕后的利用問題，則應根據具體情況分別處置，同樣應遵循生態保護為主的原則。對于地少人多、特別困難的少數地方，為保證群眾生活和保護生態環境，則應考慮采取移民搬遷工程的辦法加以解決。
3 把對天然植被保護、改良放在與退耕還林還草同等重要位置
人工植樹種草無疑是使我國生態環境和農業發展步入良性循環的一個關鍵步驟，但必須把天然植被保護放在同等重要位置才能達到既定目標。黃土高原人工造林種草要取得成功很重要的一條是要依據植被地帶分布規律和地形地貌條件確定適宜的喬灌草植被類型，選擇適生樹種，特別是鄉土樹種，以及在本地區經長期種植引種并取得成果的樹草種，培育新的速生多抗體樹草種當然十分重要，但不是馬上能夠實現的。相比之下，保護和恢復天然林草植被的措施就比較簡單，最主要的一條是封育，其次是補播、補植。
4 充分挖掘降水生產潛力，實行"以豐補歉"對策
為解決不斷加劇的水資源緊缺問題，就農田生產而言，首要途徑應當是挖掘自然降水生產潛力。目前在水土流失嚴重區，旱作農田對降水的有效利用率僅30%左右，水分生產潛力開發值45%左右，作物水分利用效率約為0.3kg/mm畝。利用已有技術近期內分別提高到45%、55%和0.5kg/mm畝，使畝產達到150kg左右是可能的
。但是，由于該地區氣候多變，年際間降水差異很，農業因遭受嚴重干旱幅度減產的年份不可避免，局部農田雖可采取覆蓋、集雨補灌等集約栽培技術減少損失，但在范圍內作用還是有限的。為此建議，為保持該地區自身糧食供給的相對穩定，在積極采取提高降水利用率技術措施的同時，還必須采取"以豐以歉"的種植業發展策略，以三至五年為一個目標制定糧食生產和供應計劃，而不完全著眼于當年收成如何，這一計劃思路的轉變，對于促進該地區生產、生態的良性循環，以及保持社會穩定都是有益的。
5 加速小城鎮建設進程，推動二、三產業發展
城鎮化發展是一個地區經濟社會發展的主要標志之一，目前我國西部地區城市數量少、非農業人口例低。1999年西部地區城市化水平17%，低于東部地區47.4%30個百分點，城市密度相差56倍。西部農村人口占總人口的80%左右，東西部的差距問題突出表現為農村的差距。逐步減少農業人口的數量、提高人口素質是改善生態環境和實現農業可持續發展的重要基礎。因此，必須一方面嚴格控制人口增長，另一方面應創造條件，結合生態環境建設整體規劃和綜合治理的戰略部置，有計劃、有步驟地進行人口轉移，使一定比例的人口擺脫對土地的依賴。既可促進退耕還林還草的進程，減少對生態環境的巨壓力，又有利于規模產業化的發展，使區域內外在物資交流、運輸、科技和文化教育等方面實現跨越式的發展。
6 改革生態環境建設項目管理辦法，提高投資效果
加強水土保持與生態環境建設這項跨行業、跨部門的宏傳工程的領導，建議在生態環境脆弱區、惡化區，設立專職機構，加強統一規劃和統一管理，協調農、林、牧、水等職能部門，明確責任，分工合作，避免重復投資、重復統計、重復估算治理效益的弊端。項目實施中，采取法人負責制、招標投標制、工程監理制，嚴格檢查驗收，保證各項治理措施與工程的質量與進度；同時明確規定上過程中必須有水土保持和農、林、牧、水等有關的科研、教學部門參加，促進水土保持與生態環境建設，提高科技含量，提高投資效益。
7 將科學技術與專業科技力量直接切入生態環境建設，充分發揮支撐作用
按照國際項目管理經驗，專業研究機構應作為技術依托單位參加區域或型生態環境建設項目，從規劃、實施、直到評估驗收的全程工作。為有效發揮科技的作用，在水土保持與生態建設項目中增設"科技專項"是十分必要的。建議以水土保持與生態環境建設決策或主管部門為中心組織和部置科技工作，根據實際需求將生態環境建設與科技納入一體，形成直接為生態環境建設服務的科技體系，把國家的需求與教學、科研單位的生存和發展用責權利聯系起來，既可以保障規劃及實施的科學性，又可提高治理項目的質量，同時也可使科研教學單位多年的科技成果在項目區中得到應用和推廣。
（巖土）
1 總體目標
用50年左右的時間，將全國現有宜治理的195.54萬k㎡水土流失面積基本治理一遍，完成一批重點水土保持生態環境建設項目，堅決控制各種新的水土流失的產生，遏制水土流失的發展趨勢，建立起較完善的水土保持預防監督體系和水土流失動態監測網絡，為經濟和社會可持續發展創造一個良好的生態環境。
2 發展戰略的基本要求
（1） 長遠規劃，分步實施
我國的水土保持必須從國情（區情）出發，長遠規劃，分步實施，從可持續發展的戰略高度，制訂切合實際的治理目標。
近期目標（2001-2010）：遏制生態環境惡化的趨勢，堅決控制住人為造成的水土流失，使水土流失面積不再擴。25°以上坡耕地退耕還草，水土保持措施平均年減少入黃泥沙4-5億噸，有效林草覆被率提高到25%，人均基本農田0.13-0.2h㎡，糧食占有量達到人均350-400kg，生態環境治理度達到40%。
中期目標（2011-2030）：部分15°以上坡耕地退耕還林還草，水土流失治理面積占流失面積的60%以上，有效林草覆被率達到35-40%，退化、沙化、堿化的草地基本行到恢復，人為水土流失全面得到制止，已產生的人為水土流失80%以上得到恢復治理，水土保持措施多年平均年減少入黃泥沙6億噸左右，農村人民生活初步步入富裕，達到或接近全國平均水平，生態環境治理度達到80%。
遠景目標（2031-2050）：退化、沙化、堿化的草地得到改良，部分荒山的自然植被得以恢復，宜林地全部綠化，有效林草覆被率達到50-60%左右，坡耕地實現梯田化，水土流失和沙漠化基本得到控制，水土保措施多年平均年減少入黃泥沙8億噸左右，建立起基本適應社會經濟可持續發展的良性生態系統，黃土高原部分地區實現環境優美、農林果牧全面發展、人民富裕的目標。
（2） 生態環境建設與農業開發相結合
通過生態環境建設與農業可持續發展有機結合，建立經濟與社會協調發展、互相促進的新機制，不斷改善生存環境，提高全社會成員的素質，滿足人民群眾日益增長的物質生活和精神生活的需要。以水土保持為核心，寓富民增收于生態建設之中，把恢復植被作為突破口，實施水土流失綜合治理，帶動土地利用結構調整，促進生態系統的良性循環，開發替代產業和增加就業，力開發人力資源，投資基礎設施建設，促進區域經濟發展，為持續發展奠定基礎。
（3） 以市場為導向，調整農業結構
我國農業生產結構性矛盾日益突出，不能滿足市場對農產品優質化和多樣化的需求。退耕還林還草并不僅取決于糧食，在有糧無錢的情況下做到全面退耕具有一定困難。因此，國家除了"以糧代賑"投入糧食和資金、促進生態環境建設之外，還應積極推動農業生產結構調整和農業產業化進程，力發展二、三產業。堅持以市場為導向，產足本地，面向全國，考慮國際。既要適應農產品市場的現實需要，又要研究和預測潛在的、未來的市場需求趨勢，以滿足社會對農產品的數量及多樣化、多層次、優質化和動態發展的需求。
（4） 因地制宜，分類指導
對于不同生態類型區的治理開發，應根據其地貌類型、生物氣候特征、經濟社會狀況等條件，堅持因地制宜、分類指導的原則。諸如晉陜蒙接壤多沙粗沙區，陜北和晉西黃土丘陵地區地水土流失異常嚴重的地區，應加退耕還林還草的力度；在綏德、米脂、離石、甘谷、秦安等人口密度高和地形破碎的區域退耕還林草后，糧食生產難以自給，應列入以糧代賑的重點區域；在風沙交錯的沙土區，土壤沙粒含量高，結構性差，風蝕嚴重，易沙化，梯田埂高時易垮埂，在該區水土保持耕作法應與梯田建設同等對等；而對于水土流失相對較輕的高塬溝壑區和其它地區，通過建設基本農田，在保障糧食自給或自給有余的基礎上，進一步嗇林草覆被。同時因地制宜發揮資源、經濟、市場、技術等方面的區域比較優勢，發展本地優勢農產品，逐步形成具有區域特色的農業主導產品和支柱產業。
3 發展戰略框架與對策
發展戰略的核心是："預見性"，即對本行業的外部環境和內部環境的未來進行展望。外部環境分析應把重點放在我國正在發生的兩個深刻轉變上：從計劃經濟向市場經濟轉、從農村農業社會向城市工業社會轉變，要考慮人口的變化及其他促成變革的因素，區域發展趨勢及對水土流失形式的影響，以及對水保措施起制約作用的因素等。內部環境分析應確定適應外部環境發展趨勢的能力，對水土保持行業的實力和弱點以及如何迎接未來挑戰進行評價。
根據水土保持總體目標，我國的水土保持發展戰略應按東、中、西部統一布署，綜合治理。東部地區：鞏固已有治理成果，在防臺風災害的同時，著重搞好水土保持預防保護及監督執法，堅決控制新的人為水土流失的發生，確保生態環境進入良性循環；中部地區：重點加強水土保持法制建設，搞好水保預防監督，遏制人為的水土流失，加綜合治理開發力度，加快丘陵地區水土流失工程建設，為該區社會經濟的快速發展和我國經濟向西部挺進打下堅實的基礎；西部地區：是我國生態環境狀況最為薄弱和今后水土保持生態環境建設的重點地區，應堅決控制開發建設過程中人為造成新的水土流失，力開展退耕還林（草）、基本農田和中小型水利水保工程建設，推廣雨水集流利用技術，發展節水灌溉，建設生態農業，減少江河泥沙，促進群眾的脫貧致富，為該區的經濟發展和可持續發展戰略的實施奠定基礎。
四、 幾點具體建議
1 注重歷史經驗，堅持綜合治理
以縣為基本單位，以小流域為治理單元，以修建基本農田和發展經濟果木為突破口，山水田林路溝綜合治理的做法是成功的，應當加以肯定。但規模的退耕還林還草和有計劃地封山育林育草，這一綜合治理中的關鍵環節未能取得突破。工程措施和耕作措施既是治理水土流失綜合措施中的重要組成部分，又是有效實施造林種草的必要條件；特別是在半干旱區進行人工造林（含灌木）時必須強調以工程整地為前提；而在發展人工種草的同時，如果不將草納入正式種植制度之中，并與發展畜牧業與飼草加工業相結合則很難持久下去。建議各地制定的生態環境建設規劃必須是一個全面的綜合治理規劃，而不是單一的林草建設規劃。
2 生態經濟協調發展，生態優先
退耕還林還草是扭轉生態環境惡化的關鍵，但如何具體實施卻有講究。我們認為，對于25°以上的陡坡地，不是退耕后不再種糧就算完成了任務，而是要強調退耕后主要應作為營造水土保持林灌草的生態保護用地，即在一定期限內不再進行任何方式的收獲和采伐。為此，必須進一步完善生態效益補償機制，加補償力度。前一時期限內在拍賣"四荒"中，一些地方將牧荒坡地翻耕改種經濟林果、藥材，甚至糧食的做法，實際上是將天然植被變為生產用地了，應考慮其后果。至于25°以下坡地退耕后的利用問題，則應根據具體情況分別處置，同樣應遵循生態保護為主的原則。對于地少人多、特別困難的少數地方，為保證群眾生活和保護生態環境，則應考慮采取移民搬遷工程的辦法加以解決。
3 把對天然植被保護、改良放在與退耕還林還草同等重要位置
人工植樹種草無疑是使我國生態環境和農業發展步入良性循環的一個關鍵步驟，但必須把天然植被保護放在同等重要位置才能達到既定目標。黃土高原人工造林種草要取得成功很重要的一條是要依據植被地帶分布規律和地形地貌條件確定適宜的喬灌草植被類型，選擇適生樹種，特別是鄉土樹種，以及在本地區經長期種植引種并取得成果的樹草種，培育新的速生多抗體樹草種當然十分重要，但不是馬上能夠實現的。相比之下，保護和恢復天然林草植被的措施就比較簡單，最主要的一條是封育，其次是補播、補植。
4 充分挖掘降水生產潛力，實行"以豐補歉"對策
為解決不斷加劇的水資源緊缺問題，就農田生產而言，首要途徑應當是挖掘自然降水生產潛力。目前在水土流失嚴重區，旱作農田對降水的有效利用率僅30%左右，水分生產潛力開發值45%左右，作物水分利用效率約為0.3kg/mm畝。利用已有技術近期內分別提高到45%、55%和0.5kg/mm畝，使畝產達到150kg左右是可能的
。但是，由于該地區氣候多變，年際間降水差異很，農業因遭受嚴重干旱幅度減產的年份不可避免，局部農田雖可采取覆蓋、集雨補灌等集約栽培技術減少損失，但在范圍內作用還是有限的。為此建議，為保持該地區自身糧食供給的相對穩定，在積極采取提高降水利用率技術措施的同時，還必須采取"以豐以歉"的種植業發展策略，以三至五年為一個目標制定糧食生產和供應計劃，而不完全著眼于當年收成如何，這一計劃思路的轉變，對于促進該地區生產、生態的良性循環，以及保持社會穩定都是有益的。
5 加速小城鎮建設進程，推動二、三產業發展
城鎮化發展是一個地區經濟社會發展的主要標志之一，目前我國西部地區城市數量少、非農業人口例低。1999年西部地區城市化水平17%，低于東部地區47.4%30個百分點，城市密度相差56倍。西部農村人口占總人口的80%左右，東西部的差距問題突出表現為農村的差距。逐步減少農業人口的數量、提高人口素質是改善生態環境和實現農業可持續發展的重要基礎。因此，必須一方面嚴格控制人口增長，另一方面應創造條件，結合生態環境建設整體規劃和綜合治理的戰略部置，有計劃、有步驟地進行人口轉移，使一定比例的人口擺脫對土地的依賴。既可促進退耕還林還草的進程，減少對生態環境的巨壓力，又有利于規模產業化的發展，使區域內外在物資交流、運輸、科技和文化教育等方面實現跨越式的發展。
6 改革生態環境建設項目管理辦法，提高投資效果
加強水土保持與生態環境建設這項跨行業、跨部門的宏傳工程的領導，建議在生態環境脆弱區、惡化區，設立專職機構，加強統一規劃和統一管理，協調農、林、牧、水等職能部門，明確責任，分工合作，避免重復投資、重復統計、重復估算治理效益的弊端。項目實施中，采取法人負責制、招標投標制、工程監理制，嚴格檢查驗收，保證各項治理措施與工程的質量與進度；同時明確規定上過程中必須有水土保持和農、林、牧、水等有關的科研、教學部門參加，促進水土保持與生態環境建設，提高科技含量，提高投資效益。
7 將科學技術與專業科技力量直接切入生態環境建設，充分發揮支撐作用
按照國際項目管理經驗，專業研究機構應作為技術依托單位參加區域或型生態環境建設項目，從規劃、實施、直到評估驗收的全程工作。為有效發揮科技的作用，在水土保持與生態建設項目中增設"科技專項"是十分必要的。建議以水土保持與生態環境建設決策或主管部門為中心組織和部置科技工作，根據實際需求將生態環境建設與科技納入一體，形成直接為生態環境建設服務的科技體系，把國家的需求與教學、科研單位的生存和發展用責權利聯系起來，既可以保障規劃及實施的科學性，又可提高治理項目的質量，同時也可使科研教學單位多年的科技成果在項目區中得到應用和推廣。
（巖土）
