公共投資項目特許權經營研究（二）
發布時間：2014-02-25 共1頁
2．3 公共投資項目資金缺口較
由于我國公共投資項目建設投資的主體單一，缺乏穩定、規范的建設資金來源，沒有形成公共投資項目建設的多元化投融資機制，造成公共投資項目建設及更新換代投資缺口較。如，交通部規劃2030年以前要建成國家級高速公路8萬多公里，據估算資金缺口至少是20000億人民幣。
3 公共投資項目特許權經營研究面臨的主要問題
3．1 合同談判時間長、消耗成本高
Marcus通過對英國特許權項目的調查研究發現，98％的特許權項目在簽訂合同前所耗費的時間都超過非特許權項目，超出范圍在11％-166％，談判時所耗費的成本超過正常咨詢和投標所必須的25％-200％。這種曠日持久、高成本的談判阻礙了民營資本以特許經營模式進入公共投資項目領域。
3．2 特許協議與我國民法不一致會導致政府違約
根據我國《民法通則》的規定，民事合同主體地位平等；而特許經營協議中，政府的主要身份是社會管理者和主權者，政府與私人投資者之間的關系不是平等的民事主體之間的關系；其次，民事合同主體雙方權利義務具有對等性，而在特許經營協議中，政府享有行政優先權，可以因行政管理的需要依法變更或解除合同。這種不平等的關系可能導致政府不守信用甚至違約，這也是特許權經營者要面臨的最風險之一。
3．3 特許協議與我國擔保法不一致導致政府擔保作用降低
民法上合同擔保的保證人是與相對方平等的民事主體；而在特許經營協議的政府保證中，政府的身份是社會經濟事務的管理者，保證的成立是基于管理與被管理的關系。民法上的合同擔保分為品質擔保、權利擔保和履約擔保。而特許經營協議中政府保證所針對的事項是政府可以控制的風險，如價格、特許經營期限等。當項目風險發生時，政府是提供政策支持，而非承擔民事責任(如損害賠償，代為履行債務等)。有時項目的風險可能會超出政府政策支持的上限，因此，在風險分擔及政府擔保的協議中，還應明確雙方風險承擔的上限。
3．4 缺乏對項目行政審批人員的監督
無利可圖的項目不可能吸引民營資本，但是將有利可圖的項目給了民間，在項目層層行政審批的過程中，由于缺乏相應的監督機制，極易出現政府職能部門及工作人員的尋租和腐敗行為，從而增加項目的投資成本，妨礙民間資本的進入。
4 有效實施公共投資項目特許權經營應的對策與建議
4．1 建立健全相關法律法規
為了克服信用擔保、特許經營協議與我國有關法律不一致的問題，應加快頒布《特許權經營合約法》和盡快制訂相關實施細則，明確特許權經營模式中應遵循的法律規范，保障政府和投資者的利益及市場效率的實現，以最終達到雙贏或多贏的目的。
特許協議不是民事合同，不能用我國現有的民法規范，如《民法通則》、《擔保法》、《經濟合同法》、《涉外經濟合同法》等有關規定，應對有關節法律法規進行調整。
4．2 改革投融資項目審批制度
雖然我們的行政審批制度較改革開放初期有了很調整，但仍不適應追求高效率市場經濟的要求，因此，還要進一步改革投融資項目審批制度，縮減審批環節，提高政府的行政辦公效率，避免尋租行為的發生，為吸引民營資本提供一個良好的服務環境。
4．3 建立有效的監督機制與制度
良好的、可執行的監督機制是一個特許經營項目得以順利完成及運營的重要環節。這種監管制度是雙向，一方面是對政府職能部門及工作人員的監督，以保證企業的安全性、降低企業融資成本、減少尋租行為的發生；另一方面是對獲取特許權企業的監管，以保證其提供的產品及服務質量。因為公共投資項目的產品及服務提供常常具有壟斷性，消費者沒有進行質量對比的條件和對價格討價還價的能力。因此，消費者是市場博弈中的弱勢群體，所以在引入特許經營機制后，為防止經營者利用壟斷地位獲取超額暴利，其產品質量和價格服務等方面必須由政府管制。通過政府對獲取特許經營權的企業進行監管，以真正實現企業效益和社會效益的共同提高。
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由于我國公共投資項目建設投資的主體單一，缺乏穩定、規范的建設資金來源，沒有形成公共投資項目建設的多元化投融資機制，造成公共投資項目建設及更新換代投資缺口較。如，交通部規劃2030年以前要建成國家級高速公路8萬多公里，據估算資金缺口至少是20000億人民幣。
3 公共投資項目特許權經營研究面臨的主要問題
3．1 合同談判時間長、消耗成本高
Marcus通過對英國特許權項目的調查研究發現，98％的特許權項目在簽訂合同前所耗費的時間都超過非特許權項目，超出范圍在11％-166％，談判時所耗費的成本超過正常咨詢和投標所必須的25％-200％。這種曠日持久、高成本的談判阻礙了民營資本以特許經營模式進入公共投資項目領域。
3．2 特許協議與我國民法不一致會導致政府違約
根據我國《民法通則》的規定，民事合同主體地位平等；而特許經營協議中，政府的主要身份是社會管理者和主權者，政府與私人投資者之間的關系不是平等的民事主體之間的關系；其次，民事合同主體雙方權利義務具有對等性，而在特許經營協議中，政府享有行政優先權，可以因行政管理的需要依法變更或解除合同。這種不平等的關系可能導致政府不守信用甚至違約，這也是特許權經營者要面臨的最風險之一。
3．3 特許協議與我國擔保法不一致導致政府擔保作用降低
民法上合同擔保的保證人是與相對方平等的民事主體；而在特許經營協議的政府保證中，政府的身份是社會經濟事務的管理者，保證的成立是基于管理與被管理的關系。民法上的合同擔保分為品質擔保、權利擔保和履約擔保。而特許經營協議中政府保證所針對的事項是政府可以控制的風險，如價格、特許經營期限等。當項目風險發生時，政府是提供政策支持，而非承擔民事責任(如損害賠償，代為履行債務等)。有時項目的風險可能會超出政府政策支持的上限，因此，在風險分擔及政府擔保的協議中，還應明確雙方風險承擔的上限。
3．4 缺乏對項目行政審批人員的監督
無利可圖的項目不可能吸引民營資本，但是將有利可圖的項目給了民間，在項目層層行政審批的過程中，由于缺乏相應的監督機制，極易出現政府職能部門及工作人員的尋租和腐敗行為，從而增加項目的投資成本，妨礙民間資本的進入。
4 有效實施公共投資項目特許權經營應的對策與建議
4．1 建立健全相關法律法規
為了克服信用擔保、特許經營協議與我國有關法律不一致的問題，應加快頒布《特許權經營合約法》和盡快制訂相關實施細則，明確特許權經營模式中應遵循的法律規范，保障政府和投資者的利益及市場效率的實現，以最終達到雙贏或多贏的目的。
特許協議不是民事合同，不能用我國現有的民法規范，如《民法通則》、《擔保法》、《經濟合同法》、《涉外經濟合同法》等有關規定，應對有關節法律法規進行調整。
4．2 改革投融資項目審批制度
雖然我們的行政審批制度較改革開放初期有了很調整，但仍不適應追求高效率市場經濟的要求，因此，還要進一步改革投融資項目審批制度，縮減審批環節，提高政府的行政辦公效率，避免尋租行為的發生，為吸引民營資本提供一個良好的服務環境。
4．3 建立有效的監督機制與制度
良好的、可執行的監督機制是一個特許經營項目得以順利完成及運營的重要環節。這種監管制度是雙向，一方面是對政府職能部門及工作人員的監督，以保證企業的安全性、降低企業融資成本、減少尋租行為的發生；另一方面是對獲取特許權企業的監管，以保證其提供的產品及服務質量。因為公共投資項目的產品及服務提供常常具有壟斷性，消費者沒有進行質量對比的條件和對價格討價還價的能力。因此，消費者是市場博弈中的弱勢群體，所以在引入特許經營機制后，為防止經營者利用壟斷地位獲取超額暴利，其產品質量和價格服務等方面必須由政府管制。通過政府對獲取特許經營權的企業進行監管，以真正實現企業效益和社會效益的共同提高。
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