公共投資項目特許權經(jīng)營研究（一）
發(fā)布時間：2014-02-25 共1頁
1 引言
隨著我國城市化進程的加快，對公共投資項目的投資需求也越來越。目前，我國公共投資項目多數(shù)由政府投資建設及經(jīng)營管理，其結果是經(jīng)營管理效率低下、建設資金短缺、融資難等問題日益突出。為提高我國公共投資項目的經(jīng)營效率、彌補巨資金缺口，發(fā)展特許權經(jīng)營，將成為公共投資項目融資、建設、經(jīng)營的有效模式。
特許權經(jīng)營是指政府為了提供基礎設施、社會福利及相關服務與非公有實體之間所做的一種安排，它是在特許權合約的基礎上非公有實體參與的一種經(jīng)營模式。其初始理論最早由英國人查德維克于1859年提出，后由德姆塞茨于1968年將其作為對自然壟斷的管理方法進行了理論上的升華和更新。對自然壟斷的傳統(tǒng)管理方法是對價格進行管制，而德姆塞茨則建議采取特許權經(jīng)營的方法，其內(nèi)涵是用獲得市場所進行的競爭來代替市場內(nèi)的競爭，以較好地處理規(guī)模經(jīng)濟和競爭的關系。企業(yè)通過競爭獲取一項業(yè)務在一定期限內(nèi)的壟斷經(jīng)營權。在利益的驅(qū)動下，經(jīng)營者將提高經(jīng)營效率，改善服務質(zhì)量，以獲得部分壟斷性租金。
特許權經(jīng)營不同于一般意義上的民營化。民營化除了私人擁有外，其運作主要受制于市場機制和政府一股性的規(guī)則；特許權經(jīng)營則不同，合作各方的責任、風險和回報主要受制于特許權出讓合約，同時政府承擔不同程度的責任，如提供土地、保證一些資源的供應，作出必要的允諾以及過程的監(jiān)管。
2 公共投資項目實施特許經(jīng)營的原因
2．1 政府建設、經(jīng)營城市公共投資項目效率低下
我國的公共投資項目幾乎都是由國家擁有、壟斷經(jīng)營的。因為國家擁有，國有公共投資項目單位缺乏努力經(jīng)營的動力，導致國有、公營公共投資項目企業(yè)普遍虧損經(jīng)營，政府財政負擔沉重。因為壟斷、缺乏競爭，使得這些企業(yè)用政策性虧損掩蓋經(jīng)營眭虧損，結果是由廣消費者來承擔價格高、服務質(zhì)量差、效率低等經(jīng)營不善的后果，這從根本上違背了消費者的利益及市場經(jīng)濟的規(guī)律，不利于國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展及和詣社會的建設。
通過政府經(jīng)營公共投資項目內(nèi)部人偷懶的博弈(見表1)與民營化內(nèi)部人偷懶博弈(見表2)的比較，可以清楚地說明政府在經(jīng)營城市公共投資項目時效率低下。
政府管理公共事物的納什均衡出現(xiàn)在內(nèi)部人偷懶上，而由私人管理經(jīng)營時，納什均衡出現(xiàn)在內(nèi)部人不偷懶上，因此，私人經(jīng)營公共投資項目可以從制度上消除內(nèi)部人偷懶的問題。
2．2 在公共投資項目的建設與管理中存在政府失靈
在公共投資項目的建設與經(jīng)營過程中，政府出于維護公共利益的考慮對其實施嚴格的法律管制。政府對公共投資項目產(chǎn)品或服務的管制主要體現(xiàn)為行政管制機構運用公法手段對被管制廠商的一種行政控制過程。管制過程中施管者和被管制者地位的不對等和管制的行政程序性運作都造成管制具有強烈的行政法特征，即，使用帶有命令與服從等強制性的“單向被動”特征的公權手段和程序介入公共投資項目的市場交易。但現(xiàn)實的管理情況卻并非如。
美國著名經(jīng)濟學家、諾貝爾獎金獲得者斯蒂格利茨曾經(jīng)對美國政府的電力價格管制進行了實證性分析。分析數(shù)據(jù)表明，政府對電力價格的管制“反而對價格起到了推升的作用”。因此，他批評政府已經(jīng)被廠商所“俘獲”并指出，“一個行業(yè)中的廠商想要受到管制是因為那時它們能夠“俘獲”(勸說、賄賂或威脅)管制者，從而使管制者按照該行業(yè)廠商的要求去做，管制保護了廠商免于競爭”。斯蒂格利茨的“政府俘獲理論”就是要從經(jīng)濟實證分析的角度回答“為什么一個產(chǎn)業(yè)寧要國家權力的強制性干預?！诤螘r，因何故能操縱國家以實現(xiàn)它的目的，或反過來被國家控制，實現(xiàn)不同的目標。……管制過程在某些方面通常有利于受管制產(chǎn)業(yè)。當條件有利于該產(chǎn)業(yè)(不利于局外人)時，該產(chǎn)業(yè)是管制過程的主要獲利者”。
按照斯蒂格利茨的理論，盡管政府對公共投資項目的行政控制或法律調(diào)整形式上是為了維護公眾利益，但政府中的官員們卻屬于人格化的經(jīng)濟人，此時作為被管制的廠商利益集團計利用經(jīng)濟利益的贈與或誘惑來俘獲行政者為其所用。在這種情況下，政府反而經(jīng)常成為廠商利益的“保鏢”。結果，原來政策和法律設計中的“單向制動”強制性交易關系(公法施管主體管制私法被管主體)就通過廠商與行政者之間的利益博弈改變了性質(zhì)，成為了廠商與行政者之間的合意的“雙向(利益)互動”關系，導致政府官員利用職權尋租，而政府管理正由于這種被調(diào)整關系性質(zhì)的改變產(chǎn)生了失靈，從而扭曲了經(jīng)濟資源的有效配置，導致政府失靈等。
（造價）
隨著我國城市化進程的加快，對公共投資項目的投資需求也越來越。目前，我國公共投資項目多數(shù)由政府投資建設及經(jīng)營管理，其結果是經(jīng)營管理效率低下、建設資金短缺、融資難等問題日益突出。為提高我國公共投資項目的經(jīng)營效率、彌補巨資金缺口，發(fā)展特許權經(jīng)營，將成為公共投資項目融資、建設、經(jīng)營的有效模式。
特許權經(jīng)營是指政府為了提供基礎設施、社會福利及相關服務與非公有實體之間所做的一種安排，它是在特許權合約的基礎上非公有實體參與的一種經(jīng)營模式。其初始理論最早由英國人查德維克于1859年提出，后由德姆塞茨于1968年將其作為對自然壟斷的管理方法進行了理論上的升華和更新。對自然壟斷的傳統(tǒng)管理方法是對價格進行管制，而德姆塞茨則建議采取特許權經(jīng)營的方法，其內(nèi)涵是用獲得市場所進行的競爭來代替市場內(nèi)的競爭，以較好地處理規(guī)模經(jīng)濟和競爭的關系。企業(yè)通過競爭獲取一項業(yè)務在一定期限內(nèi)的壟斷經(jīng)營權。在利益的驅(qū)動下，經(jīng)營者將提高經(jīng)營效率，改善服務質(zhì)量，以獲得部分壟斷性租金。
特許權經(jīng)營不同于一般意義上的民營化。民營化除了私人擁有外，其運作主要受制于市場機制和政府一股性的規(guī)則；特許權經(jīng)營則不同，合作各方的責任、風險和回報主要受制于特許權出讓合約，同時政府承擔不同程度的責任，如提供土地、保證一些資源的供應，作出必要的允諾以及過程的監(jiān)管。
2 公共投資項目實施特許經(jīng)營的原因
2．1 政府建設、經(jīng)營城市公共投資項目效率低下
我國的公共投資項目幾乎都是由國家擁有、壟斷經(jīng)營的。因為國家擁有，國有公共投資項目單位缺乏努力經(jīng)營的動力，導致國有、公營公共投資項目企業(yè)普遍虧損經(jīng)營，政府財政負擔沉重。因為壟斷、缺乏競爭，使得這些企業(yè)用政策性虧損掩蓋經(jīng)營眭虧損，結果是由廣消費者來承擔價格高、服務質(zhì)量差、效率低等經(jīng)營不善的后果，這從根本上違背了消費者的利益及市場經(jīng)濟的規(guī)律，不利于國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展及和詣社會的建設。
通過政府經(jīng)營公共投資項目內(nèi)部人偷懶的博弈(見表1)與民營化內(nèi)部人偷懶博弈(見表2)的比較，可以清楚地說明政府在經(jīng)營城市公共投資項目時效率低下。
政府管理公共事物的納什均衡出現(xiàn)在內(nèi)部人偷懶上，而由私人管理經(jīng)營時，納什均衡出現(xiàn)在內(nèi)部人不偷懶上，因此，私人經(jīng)營公共投資項目可以從制度上消除內(nèi)部人偷懶的問題。
2．2 在公共投資項目的建設與管理中存在政府失靈
在公共投資項目的建設與經(jīng)營過程中，政府出于維護公共利益的考慮對其實施嚴格的法律管制。政府對公共投資項目產(chǎn)品或服務的管制主要體現(xiàn)為行政管制機構運用公法手段對被管制廠商的一種行政控制過程。管制過程中施管者和被管制者地位的不對等和管制的行政程序性運作都造成管制具有強烈的行政法特征，即，使用帶有命令與服從等強制性的“單向被動”特征的公權手段和程序介入公共投資項目的市場交易。但現(xiàn)實的管理情況卻并非如。
美國著名經(jīng)濟學家、諾貝爾獎金獲得者斯蒂格利茨曾經(jīng)對美國政府的電力價格管制進行了實證性分析。分析數(shù)據(jù)表明，政府對電力價格的管制“反而對價格起到了推升的作用”。因此，他批評政府已經(jīng)被廠商所“俘獲”并指出，“一個行業(yè)中的廠商想要受到管制是因為那時它們能夠“俘獲”(勸說、賄賂或威脅)管制者，從而使管制者按照該行業(yè)廠商的要求去做，管制保護了廠商免于競爭”。斯蒂格利茨的“政府俘獲理論”就是要從經(jīng)濟實證分析的角度回答“為什么一個產(chǎn)業(yè)寧要國家權力的強制性干預?！诤螘r，因何故能操縱國家以實現(xiàn)它的目的，或反過來被國家控制，實現(xiàn)不同的目標。……管制過程在某些方面通常有利于受管制產(chǎn)業(yè)。當條件有利于該產(chǎn)業(yè)(不利于局外人)時，該產(chǎn)業(yè)是管制過程的主要獲利者”。
按照斯蒂格利茨的理論，盡管政府對公共投資項目的行政控制或法律調(diào)整形式上是為了維護公眾利益，但政府中的官員們卻屬于人格化的經(jīng)濟人，此時作為被管制的廠商利益集團計利用經(jīng)濟利益的贈與或誘惑來俘獲行政者為其所用。在這種情況下，政府反而經(jīng)常成為廠商利益的“保鏢”。結果，原來政策和法律設計中的“單向制動”強制性交易關系(公法施管主體管制私法被管主體)就通過廠商與行政者之間的利益博弈改變了性質(zhì)，成為了廠商與行政者之間的合意的“雙向(利益)互動”關系，導致政府官員利用職權尋租，而政府管理正由于這種被調(diào)整關系性質(zhì)的改變產(chǎn)生了失靈，從而扭曲了經(jīng)濟資源的有效配置，導致政府失靈等。
（造價）
