公路項目代建制的七大焦點
發布時間：2010-01-14 共1頁
1、出臺"代建制"的意義：公路建設行業為什么要實施"代建制"？
（1）解決"三超"、遏止腐敗。傳統建設模式中政府部門集"投資、建設、管理、運營"于一身，獨掌"勘探、設計、施工的招投標、物料采購"大權，存在"缺少約束、監管失控、責任不明、利益不清、腐敗滋生"的缺陷，產生了"資金浪費、資金挪用、假公濟私、行賄受賄"等一系列問題，工程項目的使用單位、施工單位和監理單位皆從工程超投資、超規模、超標準"中收益，惟一吃虧的角色是國家。"代建制"模式促使政府投資項目的4個環節彼此分離、互相制約，通過合同約束改建單位。政府行政權力從"施工招投標、物料采購"兩個關鍵環節退出，代建單位基于法律約束、成本控制利潤追逐的考慮，將嚴格執行合同、建立嚴密的內控機制。
（2）提高質量、落實責任。傳統的指揮部建設體制，除了如上所說的存在成本不易控制的弊端之外，隊伍組成人員良莠不齊，每搭建一次項目班子都不同程度地"交一次學費"；建設單位與政府部門是上下級關系，缺乏競爭機制；另外，作為非常設機構的指揮部，項目結束后無從追究責任，一個臨時的責任機構和一個終身的責任機構在管理工程項目上，其造價、質量自是不可相提并論；最后，指揮部體制也造成了公務員隊伍不斷龐大。實行代建制，代建單位具有豐富的項目專業管理經驗，能夠提高管理水平、降低管理成本、方便監督管理、提高政府投資項目實施情況的透明度。另外，依照《代建合同》的約定，代建單位向政府繳納履約銀行保函，便于從經濟上對代建單位的違規行為采取制約。同時，實行代建制，迫使專業單位提高自身水平和服務意識。
（3）轉變職能、規范投資。實行代建制，政府主管部門主要從事行業的指導監管工作，具體包括監管資金和落實建設市場的有關規定，政府作為投資方，受到合同的約束，一些立項存在問題、資金缺口很大的項目將會受到制約。項目使用單位的責任意識會得到增強，實行"代建制"，項目使用單位從盲目、繁瑣的項目管理業務中超脫出來，有助于減少建設事實過程中對建設規模、建設標準變動的隨意性，并使項目使用單位從決策角色轉變為監督執行角色。
（4）降低造價，開拓市場。當我國社會經濟的快速發展要求必須充分利用社會資金進行公路建設，代建制的采用個融資創造了有利條件，投資者可以集中經理和力量通過各種渠道作好融資工作；其次，投資者可以通過合同管理的方式對項目投資進行全過程嚴格的造價控制，千方百計減少浪費和不必要的開支，以達到降低過程造價的目的。我國加入WTO后，公路建設市場將成為國際過程承包商和撒性跨國投資公司關注的焦點，代建制的采用，能促使我國逐步與國際慣例接軌，融入全球市場，促使我們的管理理念和水平趨向國際化。
2、實行"代建"的范圍：對什么樣的公路工程建設項目實行"代建制"？北京市人民政府批準的北京市發展改革委員會《關于北京市深化城市基礎設施投融資體制改革實施意見的通知》（京政發（2003）30號）中要求："對城市道路等非經營性城市基礎設施項目，以政府投資為主，逐步實行代建制。"目前，北京市路政局按照北京市交通委要求，制定了適用于非收費公路建設的《北京市公路項目實施代建制暫行辦法》，正在征求相關部門的的意見，準備選擇項目試點。其實"非收費公路"并不等同于"非經營性公路"，"經營性公路"指的是由企業投資的公路，除此之外的公路應當全部歸入"非經營公路"的范疇，包括由政府貸款修建的進行收費的公路。有專家提出："基于強化管理、杜絕腐敗、提高效率為目的，針對非經營性性質的政府投資項目事實代建制，是一總狹義上的代建制。代建制作為一種科學的項目管理模式，應當可以廣泛應用于市場經濟中的各種工程建設領域，即廣義的代建制，指的是建設單位（業主）委托專業的建設代理機構，為建設單位代理有關工程項目建設從前驅決策到后期實施各階段的管理工作，相當于項目管理中的全過程承包。"先不論"廣義代建制"的定義是否準確，"廣義代建制"概念的提出真實地反映了目前公路行業對實行"代建制"的理解、思考和實踐。2001年10月1日，上海出臺的《上海市市政工程建設管理推行代建制試行規定》（滬市政法（2001）930號）指出"本市市政（含越江設施）、公路等建設工程項目（以下簡稱建設工程項目），包政府投資項目和招商項目，均應遵守本試行規定……本試行規定所稱的項目法人，是指依法成立，具有獨立法人地位的建設工程項目法人，包括由政府全額投資或由政府控股的項目法人和經政府授權的投資主體，以及通過政府招商取得建設工程項目經營權，并承擔項目投資、建設、運營的項目公司。"據業內人士分析，上海推行"代建制"的初衷在于確保社會資本投資的公路建設項目的工程質量；也有人提出市用強制手段掌握項目的管理權力，同時便于對系統內的建設、管理實體進行政策傾斜。調查中發現，目前普遍存在的情況是：企業投資建設的公路工程建設項目，政府不信任項目投資者，意圖以行政力量推行"代建制"來干預項目管理，這與當前投資體制改革"企業投資、企業決策、政府核準或備案"的思路相悖，且由政府指定具備資質的代建單位的做法，并不利于代建市場的發育；然而，失去了政策干預，在完全的市場經濟條件下實行"代建制"前景并不光明，因為項目投資者不信任代建單位，或者不習慣和代建單位合作，寧愿承擔項目管理的投入和風險，自己的項目自己管著放心，而且還存在著社會資本中途撤離的突發情況使代建單位措手不及；至于對"非經營性公路投資項目"實行"代建制"，也可說是"雪擁藍關馬不前"，面臨諸多復雜問題，調動各個環節的積極性非一朝一夕之功，想必只有統一觀念、靠周全、部署完善后方能"杯酒釋兵權"。總之，改革之成敗，在于方向的把握和執行的力度。
3、"代建"單位的準入：什么樣的單位最適應擔當"代建單位"這一角色：工程公司（施工企業）、設計公司、工程咨詢監理企業？然而，公路建設項目投資巨大，《代建合同》中要求代建單位必須提交在項目代建期內有效的相當于批復預算總額一定比例（例如10%）的履約擔保，這一明文規定使絕大部分咨詢監理企業望而卻步。作為最先推行公路建設代建制的城市，上海市建設和管理委員會于2002年3月18日下達了《關于公布首批承擔政府投資項目工程管理公司的通知》，列出了"經研究決定"的1家單位名單，其中上海黃浦江大橋建設有限公司、上海市市政工程管理咨詢有限公司等為上海市公路代建項目的建設立下了汗馬功勞。然而，單純靠行政指定方式選擇代建單位，容易走上"政企不分"的老路！調查中，福建省交通廳有關人士提出："項目代建的成敗關鍵在于項目代建單位的素質、經驗和責任心。國家應出臺代建單位資質管理規定，規范代建行為；政府應對代建單位的選擇過程進行監管，在實行代建單位資質管理制度之后，選擇代建單位應采用公開招標方式；政府應加強項目代建單位的信用評價體系建設，建立代建市場進入和清出機制，對項目代建單位資質實行動態管理；政府應加強項目投資概算的審核。河南省已經出臺了《河南省高速公路項目建設管理公司從業管理暫行規定》，對河南省高速公路項目建設管理公司的從業資格等級（分為甲、乙2個等級，甲級資格的可承擔所有高速公路項目建設管理工作，乙級資格可承擔工程估算投資在15億元以下/含15億元的項目）及申報條件（涉及到公司成立的批準文件、法定代表人的任職文件、公司營業執照、注冊資金、公司的機構和具體關鍵人員的詳細資料），從業資格的申請和審批、從業資格證書的管理（包括復查期限和程序、公司信息更改、處分條例等）進行了明文規定。河南省現已取得項目代理甲級從業資格的單位共有4家。有專家提出：對代建單位的選擇應當主要依靠對其管理能力和可信賴度等軟件的評判，代建制實施時間不長，各單位業績都不是很多，因此要加大市場培育力度，加強信息渠道的溝通。
