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農(nóng)村土地制度改革16字方針 重釋基本經(jīng)濟(jì)制度

發(fā)布時間:2012-07-25 共1頁

  《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》終于打破堅冰,提出了深化農(nóng)村土地制度改革原則框架。今年中央發(fā)布的1號文件重申了三中全會的改革意見,并提出了當(dāng)前改革實踐中需要注意的一些問題。

  按照中央確定的改革思路,我國的相關(guān)法律將作出調(diào)整。正確理解中央的改革精神對于搞好后續(xù)工作,防止工作中的偏差,具有重要意義。

  一

  《決定》關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的主要內(nèi)容有下述幾個方面:

  (一)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)堅守18億畝耕地“紅線”不能觸動

  保護(hù)18億畝耕地,是中央政府長期以來強(qiáng)調(diào)的基本政策。《決定》在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)這項政策的同時,還提出了加強(qiáng)這項政策的意見。國家要劃定永久基本農(nóng)田,建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。2009年已經(jīng)開始探索建立補(bǔ)償機(jī)制的具體辦法。國家長期實行的耕地“占補(bǔ)平衡”政策進(jìn)一步具體化為“先補(bǔ)后占”,并在2009年開始全面實行。“占補(bǔ)平衡”以省為單位,不得跨省平衡,但國家進(jìn)行的重大建設(shè)的耕地占用不在相關(guān)省內(nèi)進(jìn)行“占補(bǔ)平衡”。

  (二)提出農(nóng)村土地政策調(diào)整的“16字方針”

  《決定》指出,要按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則,進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度。產(chǎn)權(quán)明晰的政策概念過去曾經(jīng)在關(guān)于國有企業(yè)改革的高層決策文件中出現(xiàn)過,用于農(nóng)村土地管理改革方面尚屬首次。完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能,依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利,是產(chǎn)權(quán)明晰的基本內(nèi)涵。

  (三)重新解釋農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度,為農(nóng)村土地管理改革開辟了更大空間

  改革開放以來,我國確立了“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營”的農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。但長期以來,人們對這個制度的理解有某種狹隘性。《決定》提出,構(gòu)成“雙層經(jīng)營”中兩個層次要實現(xiàn)兩個“轉(zhuǎn)變”,一是“家庭經(jīng)營要向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變,增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素投入,著力提高集約化水平”;二是“統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作,形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變,發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)集體組織服務(wù)功能,培育農(nóng)民新型合作組織,發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織,鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,著力提高組織化程度”。《決定》對農(nóng)村基本經(jīng)營制度作出的新的解釋表明農(nóng)村工作決策層的思想解放達(dá)到了新的高度。

  (四)確立土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的產(chǎn)權(quán)改革思路

  《決定》指出,要“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。這不是指家庭承包經(jīng)營制度不變,而是指現(xiàn)在的30年承包期要進(jìn)一步延長。落實這一精神不僅意味著現(xiàn)行法律將要作出修改,其他配套改革措施也要伴隨出臺。《決定》為此提出要“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”。

  (五)提出了農(nóng)村土地征用征收的改革思路

  《決定》指出,要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地,必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。這意味著一項重大政策調(diào)整,即集體建設(shè)用地將直接進(jìn)入土地市場,國家對土地一級市場的壟斷將在法律上被打破,現(xiàn)在實際存在的集體建設(shè)用地市場將合法化。《決定》還明確提出要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地,逐步縮小征地范圍,完善征地補(bǔ)償機(jī)制。此外,《決定》還重申了過去一直存在的建設(shè)用地總規(guī)模控制政策和宅基地管理政策以及失地農(nóng)民權(quán)益保障政策等。

  (六)重申關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的基本政策

  《決定》指出,要加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù),建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。《決定》仍然允許有條件的地方發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。

  二

  從我們的調(diào)查和媒體披露的消息看,地方政府和商界熱切希望農(nóng)村土地制度有大的變革,他們在以下一些方面有強(qiáng)烈興趣。

  第一,希望放松建設(shè)用地審批,擴(kuò)大建設(shè)用地占用規(guī)模。

  地方官員普遍認(rèn)為土地用途管制過于嚴(yán)格,影響地方招商引資工作。在我們的調(diào)查中,的確看到有的土地沒有農(nóng)業(yè)利用價值,地方官員希望將這些土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途。有的農(nóng)村干部干脆自作主張,在沒有獲得土地部門審批的情形下,已經(jīng)展開建設(shè)工程。

  第二,對擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營有強(qiáng)烈興趣。

  地方官員普遍鼓勵土地流轉(zhuǎn),將農(nóng)戶承包地集中到種田大戶手里。很多地方鼓勵村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)機(jī)構(gòu)將農(nóng)戶的承包地集中租用,轉(zhuǎn)手承包給種植大戶或城市農(nóng)業(yè)投資者。還有的地方政府支持成立農(nóng)業(yè)股份有限責(zé)任公司,鼓勵農(nóng)民將自己的承包地折合成一定量的資本投資于股份公司。四川、重慶和北京等地都鼓勵這種做法。

  第三,農(nóng)民的宅基地在一些地方事實上進(jìn)入了建設(shè)用地市場。

  有的地方鼓勵城市資本與農(nóng)戶合作建造房屋搞旅游用房開發(fā)。一種典型的做法,是農(nóng)戶投入自己的宅基地,城市商人投入資金,房屋工程完工后城市商人獲得一部分房屋的一定期限的使用權(quán)。這意味著農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)已經(jīng)部分流轉(zhuǎn)到城市商人手里。還有的地方建造了集中居住的樓房,在建造樓房時用抵押樓花的辦法獲得建設(shè)資金,政府方面為此組建了擔(dān)保公司。

  第四,地方官員希望更大規(guī)模地促進(jìn)集體存量建設(shè)用地流轉(zhuǎn),并嘗試建立土地流轉(zhuǎn)市場。

  集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)事實上早已存在,且流轉(zhuǎn)的范圍已經(jīng)突破村莊自用的界限。黨的十七屆三中全會以后,四川、廣東等地主張建立集體建設(shè)用地的交易場所,以提高土地的增值潛力。

  第五,地方官員積極推進(jìn)村莊兼并,以擴(kuò)充建設(shè)用地資源。

  早在十七屆三中全會之前已經(jīng)廣泛存在此類現(xiàn)象。這種做法通常發(fā)生在城市郊區(qū)。土地開發(fā)商低價獲得土地以后建造房屋,將一部分房屋低價出售給集中安排的農(nóng)戶,另一部分作為商品房按照市場價出讓給市民,由此實現(xiàn)了投資回報。這是所謂“經(jīng)營城市”的一種重要方式。通常城市政府不用投入資金。居住區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投入也由開發(fā)商承擔(dān)。新城市規(guī)劃區(qū)的耕地被占用,農(nóng)戶集中安置后騰出的村莊用地可能被復(fù)墾為耕地,但人們對復(fù)墾土地的質(zhì)量表示擔(dān)憂。按照國辦07-71文件的意見,土地整理新增耕地面積只能折抵用于建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償,不得折抵為建設(shè)用地指標(biāo),擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。同時,國家也設(shè)立了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)地區(qū),要求試點(diǎn)地區(qū)必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村規(guī)劃,必須確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加,農(nóng)用地和耕地面積不減少。但從最近新聞媒體披露的信息看,一些地方還是通過村莊兼并和土地整理的辦法增加了建設(shè)用地。

  我們看到目前農(nóng)村土地利用和管理方面的三個基本事實:第一,“小產(chǎn)權(quán)”與“大產(chǎn)權(quán)”區(qū)分的意義已經(jīng)不大,相關(guān)的政策應(yīng)該作出調(diào)整,以適應(yīng)現(xiàn)實的變化。第二,農(nóng)民的宅基地事實上也進(jìn)入了市場,現(xiàn)行法規(guī)應(yīng)適應(yīng)形勢作出修訂。第三,農(nóng)業(yè)土地的流轉(zhuǎn)中由基層政府“操刀”的情形普遍存在,潛伏隱患,基層政府方面應(yīng)認(rèn)真反思。

  土地制度改革涉及國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn),也與社會各界的切身利益有關(guān)。雖然中央已經(jīng)確立了改革的基本思路,但要把改革的思路變?yōu)榉梢?guī)范,還需要做細(xì)致的工作。有些大的政策調(diào)整還需要做好試點(diǎn)工作。各級地方政府和社會各界都不應(yīng)對土地制度改革作出過分反應(yīng),而應(yīng)在中央的部署下有序推進(jìn)改革。

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