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　　1　城市總體規(guī)劃的政策意義——政策規(guī)劃
　　城市規(guī)劃本身就是一種關(guān)于未來(lái)物質(zhì)環(huán)境建設(shè)的政策陳述(而且應(yīng)該首先是這樣的陳述)。城市規(guī)劃的綜合性和對(duì)城市發(fā)展的指導(dǎo)作用決定了城市規(guī)劃(plan)是城市某一方面的公共政策的最基本內(nèi)容，也是形成所有第二層次政策的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，城市規(guī)劃一旦得到批準(zhǔn)，也就意味著一系列政策的被采納并將被運(yùn)用到未來(lái)物質(zhì)環(huán)境的建設(shè)之中去，在此方式下，私人利益者可以預(yù)計(jì)到開(kāi)發(fā)設(shè)想的可能前景。同時(shí)，規(guī)劃作為一種政策陳述的影響對(duì)政府內(nèi)部和外部具有同樣的重要性。應(yīng)當(dāng)清楚的是，城市規(guī)劃不僅僅是對(duì)私人開(kāi)發(fā)行為的規(guī)范，而且同時(shí)是政府部門(mén)各類(lèi)行為的基礎(chǔ)。城市規(guī)劃作為具有法律效力的法定文本，是全社會(huì)共同遵守的準(zhǔn)則。由此，可以促進(jìn)城市不同部門(mén)之間以及半獨(dú)立的各類(lèi)機(jī)構(gòu)之間的相互協(xié)同的行動(dòng)。
　　由于城市本身所具有的復(fù)雜性，城市政策涉及到各個(gè)方面，這就要求有相互統(tǒng)一和協(xié)調(diào)的政策體系。從一定的意義上講，規(guī)劃政策包含著兩部分內(nèi)容：一是針對(duì)于規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題而制定的具有針對(duì)性的政策，這類(lèi)政策往往是就事論事的。二是針對(duì)于未來(lái)可能演變或生成的情形，系統(tǒng)地制定一套解決可能問(wèn)題的預(yù)案的過(guò)程。人們將后一種情況稱(chēng)為政策規(guī)劃。從城市規(guī)劃的體系而言，城市總體規(guī)劃實(shí)質(zhì)上就是這樣一種政策規(guī)劃。
　　城市總體規(guī)劃的意圖在于通過(guò)對(duì)城市發(fā)展過(guò)程的干預(yù)，以形成一個(gè)既符合城市發(fā)展規(guī)律又符合人類(lèi)發(fā)展需求的城市空間環(huán)境。在新環(huán)境的形成過(guò)程中，城市空間關(guān)系的調(diào)整是城市整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系變化的結(jié)果，因此，只有通過(guò)種種手段首先對(duì)城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，才能真正改變城市空間關(guān)系。在此過(guò)程中，城市總體規(guī)劃所起的作用就是將各個(gè)部門(mén)、各個(gè)領(lǐng)域的政策在城市空間層面上進(jìn)行綜合和整合，在未來(lái)發(fā)展的前提下，提出城市整體的發(fā)展政策框架。這種政策規(guī)劃針對(duì)的是城市整體，而非城市中的某個(gè)部門(mén)(如規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)或規(guī)劃部門(mén))，作為實(shí)施這一政策體系的實(shí)體，應(yīng)當(dāng)是城市的所有政府部門(mén)。
　　正如城市總體規(guī)劃的空間意義是城市發(fā)展的整體綱要那樣，政策規(guī)劃也并不是要為各個(gè)部門(mén)制定各類(lèi)具體的政策，而是通過(guò)對(duì)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程的分析和認(rèn)知，制定和選擇能夠最有效地達(dá)到城市發(fā)展目標(biāo)的政策引導(dǎo)，為各個(gè)部門(mén)制定具體政策提供依據(jù)和框架，或者說(shuō)，政策規(guī)劃是確定各部門(mén)未來(lái)政策的方向、評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。政策的目的是盡可能地剔除那些不希望發(fā)生的結(jié)果，而引導(dǎo)希望的結(jié)果出現(xiàn)，因此，城市總體規(guī)劃就是為了達(dá)到城市發(fā)展目標(biāo)，指明各類(lèi)政策從最佳到可接受的序列，為城市建設(shè)和發(fā)展的決策和行動(dòng)提供依據(jù)。政策規(guī)劃也可以理解為是一種具有一定權(quán)威性的政策構(gòu)想。在城市規(guī)劃圖則和文本得到批準(zhǔn)的同時(shí)，這種政策規(guī)劃應(yīng)當(dāng)視為具有一定法律效力的文件，并在政府的實(shí)務(wù)工作中得到貫徹。
　　從這一意義出發(fā)，現(xiàn)行的城市總體規(guī)劃的觀(guān)念需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。這種調(diào)整意味著，總體規(guī)劃本身性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是城市政策的總體綱要，是關(guān)于城市未來(lái)發(fā)展的政策陳述；總體規(guī)劃的編制，也并非僅僅是城市規(guī)劃部門(mén)的工作，而是政府部門(mén)的實(shí)際操作，是對(duì)政府行政和政策的預(yù)先規(guī)定；在規(guī)劃的內(nèi)容上，要強(qiáng)化城市公共政策內(nèi)容，既要反映城市公共政策的要素，更要反映公共政策的組合及其在城市空間上的基本表現(xiàn)；在總體規(guī)劃的陳述上，要以政策陳述為主要內(nèi)容，所完成的文本應(yīng)當(dāng)是城市未來(lái)發(fā)展過(guò)程中所建議的政策框架，圖、表等只是這些政策文本的說(shuō)明；在規(guī)劃的程序上，應(yīng)當(dāng)符合基本的政策決定程序，并且與城市行政、立法和執(zhí)法程序及其要求相結(jié)合的。來(lái)
　　2.2　城市產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)布局政策方面
　　城市總體規(guī)劃的主要內(nèi)容和對(duì)象是有關(guān)城市空間的未來(lái)發(fā)展和組織，但很顯然，任何的空間問(wèn)題都是城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在空間層面上的反映，甚至可以說(shuō)，城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的要素所建立的各種關(guān)系都會(huì)在土地使用上得到反映和實(shí)現(xiàn)。在城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)往往影響到城市未來(lái)發(fā)展的基本走向(當(dāng)然也可以說(shuō)，城市發(fā)展的基本走向決定了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu))。城市的產(chǎn)業(yè)政策決定了在城市中可以建什么和不可以建什么，城市中鼓勵(lì)發(fā)展什么和限制發(fā)展什么，而產(chǎn)業(yè)布局政策則影響到這些不同的產(chǎn)業(yè)在哪里布置。從規(guī)劃編制的角度講，城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)將城市的產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策充分地予以反映，要將這些政策融入到規(guī)劃的內(nèi)容、成果和文本中，當(dāng)然，這并不是講規(guī)劃只能是對(duì)政策的實(shí)施，這兩者應(yīng)當(dāng)是相輔相成的。總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是在綜合考慮了包括產(chǎn)業(yè)政策等在內(nèi)的各種政策、城市各組成要素的未來(lái)發(fā)展等情況之下，對(duì)這些內(nèi)容進(jìn)行充分協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌安排，形成城市的整體性行動(dòng)綱領(lǐng)。在規(guī)劃實(shí)施的過(guò)程中，也就需要對(duì)行動(dòng)綱領(lǐng)進(jìn)行分解，依據(jù)目標(biāo)——手段鏈的方式而確立城市中各個(gè)部門(mén)及各組成要素的未來(lái)行動(dòng)的具體策略，使它們的行為成為規(guī)劃實(shí)施的重要組成部分。因此，就需要各個(gè)部門(mén)依據(jù)總體規(guī)劃的內(nèi)容和要求，調(diào)整、完善有關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策，使這些政策能與城市規(guī)劃的實(shí)施結(jié)合在一起。
　　2.3　城市空間政策方面
　　城市總體規(guī)劃首先是一種城市政策的陳述，因此，城市空間政策的最主要方式就是城市總體規(guī)劃以及依據(jù)于總體規(guī)劃而制定的各類(lèi)規(guī)劃和法則。在城市空間政策方面主要包括有以下幾個(gè)方面：
　　2.3.1　在城市功能方面：依據(jù)城市發(fā)展目標(biāo)和城市性質(zhì)，確立城市未來(lái)發(fā)展的主要方面，發(fā)展什么，發(fā)展到什么程度，不發(fā)展什么等等。城市的各個(gè)功能方面是相互影響、相互決定的，因此，對(duì)任何要素的限制或鼓勵(lì)都有可能對(duì)其他相關(guān)要素的發(fā)展產(chǎn)生影響，這是人們?cè)谥贫ǜ黝?lèi)政策時(shí)必須予以充分重視的。比如，現(xiàn)在許多城市都在提國(guó)際中心城市，都期望在21世紀(jì)的20～30年代成為全球城市，但正如M.Castells所說(shuō)的那樣，人們需要清醒地認(rèn)識(shí)到這樣兩個(gè)方面的問(wèn)題，一是全球城市的發(fā)展及其經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作在很大程度上是由全球市場(chǎng)所決定的，既不是一廂情愿所能建立起來(lái)的，也涉及到民族國(guó)家對(duì)這類(lèi)城市選擇的可允許性，因?yàn)閷?duì)這類(lèi)城市的調(diào)控國(guó)家將不具有充分的能力；二是向全球城市發(fā)展就意味著主要發(fā)展以管理/控制為主要職能的產(chǎn)業(yè)，這就要求進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的全面轉(zhuǎn)換，這種轉(zhuǎn)換意味著需要有大量的從事于高層次產(chǎn)業(yè)的從業(yè)者，這些人員在短時(shí)間內(nèi)要達(dá)到一定的數(shù)量并達(dá)到一定的技藝水平，且在今后的時(shí)期內(nèi)要能夠獲得不斷地補(bǔ)充，對(duì)于絕大多數(shù)城市而言，這部分人口主要是從城市外面大量引進(jìn)的，而城市中原有的居民，尤其是過(guò)去從事于低層次產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)者將失去其就業(yè)的崗位，而他們向新的崗位的轉(zhuǎn)換則面臨教育、能力水平和技藝等方面的困境，這些人就有可能淪落為城市貧民，這就帶來(lái)了社會(huì)安定、社會(huì)秩序等方面的問(wèn)題。所以，在制定有關(guān)城市發(fā)展功能政策方面一定要解決好這樣的相關(guān)聯(lián)的各個(gè)方面的問(wèn)題，使城市穩(wěn)定、有序地發(fā)展。
　　2.3.2　在城市結(jié)構(gòu)布局方面：城市結(jié)構(gòu)布局是城市功能的直接反映，更直接地說(shuō)，是城市功能實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。城市的結(jié)構(gòu)布局主要是通過(guò)土地使用而得到反映的，而土地使用的安排是城市規(guī)劃的主要內(nèi)容。但應(yīng)當(dāng)看到，土地使用本身已經(jīng)蘊(yùn)含了城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各方面的因素，如果要對(duì)城市土地使用進(jìn)行調(diào)節(jié)，就需要在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)方面入手，因此，就需要將城市規(guī)劃的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為具體的政策而予以實(shí)施，否則，規(guī)劃仍然只能是墻上掛掛。
　　就城市結(jié)構(gòu)布局講，可以劃分成幾個(gè)層次：首先是城市區(qū)域范圍內(nèi)的整體的布局結(jié)構(gòu)，也即是人們通常所說(shuō)的城鎮(zhèn)體系，這就要確定哪些城鎮(zhèn)或地區(qū)要發(fā)展，發(fā)展什么，發(fā)展到什么樣的規(guī)模等等，對(duì)于發(fā)展區(qū)之外的地區(qū)要嚴(yán)格限制，這種限制也并非就是不準(zhǔn)其發(fā)展，而是通過(guò)產(chǎn)業(yè)布局政策、土地政策及土地置換或財(cái)政的手段等鼓勵(lì)其將發(fā)展的內(nèi)容轉(zhuǎn)移至規(guī)劃發(fā)展的地區(qū)內(nèi)。這就是說(shuō)，規(guī)劃確定了哪里發(fā)展、哪里不發(fā)展，而政策就要通過(guò)政策手段來(lái)平衡不同地區(qū)之間的相互關(guān)系，從而保證規(guī)劃的基本內(nèi)容得到實(shí)現(xiàn)。如London在40～50年代為了實(shí)現(xiàn)其控制內(nèi)城、發(fā)展衛(wèi)星城的規(guī)劃，就對(duì)在城區(qū)新建的工業(yè)設(shè)施、辦公樓設(shè)施等項(xiàng)目實(shí)施嚴(yán)格的管理措施，并成立了專(zhuān)門(mén)的委員會(huì)進(jìn)行特別的審查，從而使城市疏解政策得到貫徹。同樣，在80年代，為了鼓勵(lì)工業(yè)的發(fā)展，就劃定專(zhuān)門(mén)的、相對(duì)獨(dú)立的企業(yè)區(qū)，在這類(lèi)企業(yè)區(qū)內(nèi)新建項(xiàng)目，只要符合基本的規(guī)定而無(wú)需進(jìn)行常規(guī)的規(guī)劃許可程序，保證了時(shí)間上的快捷，同時(shí)還可以享受低稅收的優(yōu)惠。
　　其次，在市區(qū)范圍內(nèi)，城市空間結(jié)構(gòu)布局的實(shí)現(xiàn)一方面將依賴(lài)于規(guī)劃的深化，通過(guò)詳細(xì)規(guī)劃或區(qū)劃(法定圖則)等方式落實(shí)到具體的地塊，以規(guī)劃(plans)作為引導(dǎo)的手段并通過(guò)規(guī)劃許可等規(guī)劃管理手段來(lái)予以實(shí)現(xiàn)，即在政策層面上要樹(shù)立規(guī)劃引導(dǎo)的基本機(jī)制；另一方面，也應(yīng)看到，要將規(guī)劃的內(nèi)容貫徹在項(xiàng)目決策的完整過(guò)程中，就需要有一系列的政策措施予以具體的引導(dǎo)，這些措施主要有：產(chǎn)業(yè)布局政策、土地政策、住房政策、交通政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃及投資和稅收政策等等。
　　2.3.3　在建設(shè)時(shí)序方面：城市建設(shè)的開(kāi)展并非是一個(gè)全面鋪開(kāi)的過(guò)程，總體規(guī)劃所確定的內(nèi)容并不是要求在短時(shí)間內(nèi)全部展開(kāi)的，總體規(guī)劃的年限有15～20年，規(guī)劃的實(shí)施是一個(gè)循序漸進(jìn)的、逐步開(kāi)展的過(guò)程。過(guò)去的規(guī)劃往往很少考慮時(shí)間的因素，在實(shí)施的過(guò)程中尤其是如此，結(jié)果出現(xiàn)了很多遍地開(kāi)花式的、飛地式的開(kāi)發(fā)建設(shè)，如果以土地使用的功能來(lái)衡量，這些開(kāi)發(fā)建設(shè)確實(shí)是與規(guī)劃相符的，但規(guī)劃所要求的基本原則及其產(chǎn)出都與規(guī)劃產(chǎn)生很大的差異，而且在農(nóng)田保護(hù)、城市運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)性、城市設(shè)施的配套以及城市社會(huì)的整體性、凝聚性等多方面出現(xiàn)了許多問(wèn)題。
　　確定城市建設(shè)時(shí)序是城市規(guī)劃的一個(gè)很重要的方面，同時(shí)也是體現(xiàn)城市規(guī)劃效用的重要方面。所謂建設(shè)時(shí)序的控制，就是要確定先建什么、先建哪一個(gè)地區(qū)，然后再建什么、建哪一個(gè)地區(qū)，再后建什么、建哪一個(gè)地區(qū)等，也就是要確定城市總體規(guī)劃實(shí)施的先后秩序。確定建設(shè)時(shí)序，應(yīng)當(dāng)與城市決定性的建設(shè)重點(diǎn)有關(guān)，比如在深圳市，近期的建設(shè)重點(diǎn)是福田中心區(qū)，那么就應(yīng)當(dāng)限制在城市其他地區(qū)興建、改建相類(lèi)似的項(xiàng)目，如辦公樓等，從而保證這些項(xiàng)目在市中心區(qū)的集聚，使中心區(qū)能在一段的時(shí)期內(nèi)形成規(guī)模，發(fā)揮作用；同樣，在工業(yè)區(qū)建設(shè)方面也是如此，否則，既形不成規(guī)模，出不了形象，達(dá)不到重點(diǎn)建設(shè)的目的，同時(shí)又造成同類(lèi)設(shè)施遍地開(kāi)花，經(jīng)濟(jì)效益低下。應(yīng)當(dāng)做到新建一片，就要建成一片，收益一片，然后再建一片。城市的發(fā)展建設(shè)應(yīng)當(dāng)是有序的，這種有序性還體現(xiàn)在任何建設(shè)都是相互配套的、協(xié)同的，而不能是建了一項(xiàng)設(shè)施而由于缺了某一設(shè)施而不能正常運(yùn)作或使用，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在任何建設(shè)都是城市環(huán)境、景觀(guān)和城市形象的組成部分，只有集中的、成片地建設(shè)才能保證在較短的時(shí)期內(nèi)就出效果、出形象。另外，確定建設(shè)時(shí)序要與城市財(cái)力及其安排的可能性相結(jié)合，與基礎(chǔ)設(shè)施的配套能力相適應(yīng)，只有這樣，才能保證城市的有序發(fā)展。
　　2.3.4　在城市大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其周邊配套方面：城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是城市政府運(yùn)用財(cái)政和實(shí)體開(kāi)發(fā)建設(shè)的手段影響城市開(kāi)發(fā)和城市布局結(jié)構(gòu)的重要方法，比如，道路的辟通、地鐵站的建設(shè)以及供電、供水、排水、供氣等設(shè)施的新建或增加容量等都會(huì)引導(dǎo)和促進(jìn)周邊地區(qū)建設(shè)的開(kāi)發(fā)和再開(kāi)發(fā)。大型基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)容在城市總體規(guī)劃中都會(huì)有所反映，而它們的建設(shè)時(shí)間由于建設(shè)資金和社會(huì)需要程度或偏好等原因而存在著相當(dāng)?shù)牟淮_定性，因此，就需要考慮在不同時(shí)期建設(shè)背景下對(duì)周邊地區(qū)的可能影響。此時(shí)，規(guī)劃實(shí)施政策既有引導(dǎo)的職責(zé)，也同樣需要進(jìn)行控制。例如，地鐵站的建設(shè)與整條地鐵線(xiàn)的建設(shè)有直接的關(guān)系，一般較難準(zhǔn)確預(yù)計(jì)究竟在具體的什么時(shí)候可以建成使用，這就會(huì)帶來(lái)一些兩難的問(wèn)題，如果在地鐵站尚未建設(shè)時(shí)就已建好了周邊的設(shè)施，而這些設(shè)施又是以地鐵站為參照的，那么就會(huì)是高容量的開(kāi)發(fā)建設(shè)，但由于地鐵站尚未建，那么這些設(shè)施的使用率就會(huì)很低，實(shí)際上出現(xiàn)的會(huì)是一種資源的浪費(fèi)；同樣，如果考慮到近期地鐵站尚未建設(shè)而安排建設(shè)的是低容量的設(shè)施，那么一旦地鐵站建成，而這些設(shè)施尚未達(dá)到改造的經(jīng)濟(jì)性時(shí)，這同樣會(huì)造成對(duì)資源的浪費(fèi)，這最為典型的就是在地鐵沿線(xiàn)建設(shè)大量的獨(dú)立式住宅，使得這些住宅的環(huán)境質(zhì)量要求和地鐵運(yùn)行所需之人流量都得不到滿(mǎn)足。對(duì)此，可采取的政策措施有兩種方式：一是在近期之內(nèi)作為控制用地不予開(kāi)發(fā)(尤其是在現(xiàn)有交通條件較差的情況下)，待地鐵建設(shè)資金基本落實(shí)或已起步開(kāi)始建設(shè)時(shí)進(jìn)行集中成片開(kāi)發(fā)，使兩者的建設(shè)和投入使用能獲得最好的配合；二是在近期之內(nèi)作為臨時(shí)性建設(shè)(包括地鐵車(chē)站用地)，尤其是在交通條件較好的情況下可建設(shè)一些投資回報(bào)率較高的臨時(shí)性建筑，如批發(fā)市場(chǎng)、零售商業(yè)集中點(diǎn)等，在其周邊地區(qū)可進(jìn)行適量的開(kāi)發(fā)建設(shè)(所謂適量是與現(xiàn)有的交通容量相配套)，待地鐵建設(shè)起步時(shí)再拆除臨時(shí)性設(shè)施進(jìn)行集中建設(shè)，這樣還可以為地鐵站的建設(shè)回籠一些資金。同樣的原則也可以運(yùn)用到其他設(shè)施的建設(shè)之中。 采集者退散
　　2.4　土地政策方面
　　城市規(guī)劃的實(shí)施在很大程度上是由土地供應(yīng)、土地的可獲得性和土地使用的可變性所決定的，因此，土地政策的建立和實(shí)施是保證城市規(guī)劃實(shí)施的重要手段。在土地政策方面，有以下幾個(gè)部分特別值得關(guān)注：
　　2.4.1　土地權(quán)屬政策
　　土地權(quán)屬是土地政策中具有決定性的政策，而且在城市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中有可能起到舉足輕重的作用。我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行城市土地國(guó)有、土地使用權(quán)出讓的制度，為土地的權(quán)屬關(guān)系奠定了基本的原則。這里有幾方面的問(wèn)題需要界定：首先是國(guó)有土地中由政府部門(mén)使用或控制的土地比例，也就是說(shuō)在一定的年限中，政府可以有多少土地通過(guò)出讓而走向市場(chǎng)、有多少土地必須控制在政府手中作為政府使用或?yàn)樯鐣?huì)公共利益所使用？這些土地的分布也應(yīng)當(dāng)值得關(guān)注，因?yàn)椋恋匾坏┏鲎尯笠偈栈兀蔷褪且患?fù)雜的法律和經(jīng)濟(jì)事件，而在社會(huì)快速變化時(shí)期(中國(guó)應(yīng)當(dāng)說(shuō)無(wú)論在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)還是政治等等方面都正處于這樣的快速變化時(shí)期)各類(lèi)設(shè)施在內(nèi)容上、區(qū)位上的變化都非常迅速，這就會(huì)為公共設(shè)施的分布和調(diào)整帶來(lái)很多問(wèn)題；其次是公共部門(mén)所使用的土地的權(quán)屬管理也應(yīng)當(dāng)引起重視，這涉及到這些國(guó)有土地的使用、轉(zhuǎn)移和處置權(quán)等方面的內(nèi)容，在政府所使用或控制的土地中由于是由政府的不同部門(mén)進(jìn)行管理，是否會(huì)出現(xiàn)部門(mén)所有的實(shí)質(zhì)，而對(duì)規(guī)劃實(shí)施帶來(lái)不利？這類(lèi)現(xiàn)象在各個(gè)城市中都已經(jīng)出現(xiàn)，如，某個(gè)文化館由于不景氣而要通過(guò)聯(lián)營(yíng)改造為住宅樓，或在住宅中包括了文化設(shè)施，盡管要辦理土地權(quán)屬的轉(zhuǎn)移、補(bǔ)繳地價(jià)等手續(xù)，但問(wèn)題是，文化館的主管部門(mén)是否具有國(guó)有土地的處置權(quán)？這種由部門(mén)處置后對(duì)國(guó)有土地的公共使用在總量上的平衡究竟如何也值得進(jìn)一步地推敲；第三，政府出于公共利益目的收購(gòu)已出讓土地的權(quán)限與程序及其賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)；第四，產(chǎn)權(quán)明晰后的交易過(guò)程中政府的可干預(yù)程度等。
　　2.4.2　土地出讓金政策
　　我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)有土地出讓制度所執(zhí)行的是一次性的土地出讓金的收取，而沒(méi)有地租的概念。這在一定程度上造成了當(dāng)前房?jī)r(jià)過(guò)高的現(xiàn)象，而政府在收取一次性土地出讓金后，由于可供出讓的土地越來(lái)越少，必然造成后繼的土地收入越來(lái)越少，對(duì)城市建設(shè)資金的進(jìn)一步籌集就會(huì)帶來(lái)困難。采取租金的方式，就是對(duì)土地的實(shí)際使用者按年度進(jìn)行收費(fèi)，從而將一次性的收費(fèi)轉(zhuǎn)換成按年的多次收費(fèi)，分解開(kāi)發(fā)建設(shè)的初次成本，促進(jìn)開(kāi)發(fā)建設(shè)的有序進(jìn)行。以地租方式代替一次性的土地出讓金，還可根據(jù)城市建設(shè)和發(fā)展的實(shí)際狀況和規(guī)劃需要及時(shí)調(diào)整空間布局，這種調(diào)整相對(duì)于只強(qiáng)調(diào)初次建設(shè)更具有動(dòng)態(tài)性和實(shí)際意義，可以利用級(jí)差地租的杠桿作用，建立城市空間分布重組的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地配置的優(yōu)化。
　　2.4.3　土地供應(yīng)政策 采集者退散
　　土地國(guó)家所有可以使政府通過(guò)對(duì)土地的供應(yīng)來(lái)調(diào)控城市的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作狀況和滿(mǎn)足政府在公共財(cái)政和城市建設(shè)等方面的要求。就整體而言，政府可以在現(xiàn)有土地總量供應(yīng)控制的基礎(chǔ)上，從保證市場(chǎng)有序運(yùn)作的原則出發(fā)，從城市規(guī)劃實(shí)施角度，分門(mén)別類(lèi)制定各個(gè)單項(xiàng)的、分地區(qū)的土地供應(yīng)計(jì)劃，并予以嚴(yán)格控制。政府的這類(lèi)控制的目的并非是要限制市場(chǎng)，而是從培植市場(chǎng)、保證市場(chǎng)的健康發(fā)育和有序發(fā)展出發(fā)的措施。這些措施在國(guó)外大城市的建設(shè)中也廣為使用。如英國(guó)倫敦在其CBD地區(qū)——倫敦城(The City of London)中，對(duì)新建和改建辦公樓設(shè)施都有數(shù)量上的規(guī)定，而且予以嚴(yán)格控制，其目的是要保證新的辦公樓面積的增加不能對(duì)辦公樓租金產(chǎn)生壓力，以免導(dǎo)致市場(chǎng)的不穩(wěn)定。撒切爾夫人執(zhí)政時(shí)期采取了對(duì)市場(chǎng)放任的經(jīng)濟(jì)政策，其結(jié)果導(dǎo)致了房地產(chǎn)市場(chǎng)的幾近崩潰，到80年度末，英國(guó)房地產(chǎn)協(xié)會(huì)就發(fā)表報(bào)告要求政府改變過(guò)去的政策，對(duì)房地產(chǎn)實(shí)施宏觀(guān)的戰(zhàn)略性管理。在美國(guó)的舊金山市自80年度初規(guī)定了每年新建辦公樓面積數(shù)量，連續(xù)多年實(shí)施下來(lái)，使得該城市在前幾年的世界性房地產(chǎn)市場(chǎng)明顯衰退的過(guò)程中，其辦公樓的空置率并未增長(zhǎng)，而租金卻有所上揚(yáng)，為城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)發(fā)展提供了很好的基礎(chǔ)。政府在實(shí)施總量控制的同時(shí)，也要注重對(duì)這些量在空間上分布的引導(dǎo)和控制。也就是說(shuō)，總量的控制必須落實(shí)到具體的空間、時(shí)間和數(shù)量上。