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    1  背景及辦法名稱的確定 
    在工程項(xiàng)目建設(shè)中采用限額設(shè)計(jì)是我國工程建設(shè)領(lǐng)域控制投資支出，有效使用建設(shè)資金的有力措施。按照批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書及投資估算控制初步設(shè)計(jì)，按照批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)總概算控制施工圖設(shè)計(jì)。將上階段設(shè)計(jì)審定的投資額和工程量先分解到各專業(yè)、再進(jìn)一步分解到各單位工程和分部工程。通過限額設(shè)計(jì)，嚴(yán)格控制技術(shù)設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)的不合理變更，以保證總投資額不被突破。批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算作為投資控制的最高限額，更好地處理了技術(shù)與經(jīng)濟(jì)對(duì)立的關(guān)系，提高了設(shè)計(jì)質(zhì)量，扭轉(zhuǎn)了投資失控的現(xiàn)象，在公路工程投資控制中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。
    同時(shí)，公路工程具有建設(shè)規(guī)模大、工程結(jié)構(gòu)復(fù)雜、建設(shè)工期長等特點(diǎn)，決定了公路工程造價(jià)管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)管理的過程。任何一個(gè)工程從決策到竣工交付使用，都有一個(gè)較長的建設(shè)周期，在預(yù)計(jì)工期內(nèi)，許多影響工程造價(jià)的動(dòng)態(tài)因素會(huì)發(fā)生變化，這種變化使得工程造價(jià)在整個(gè)建設(shè)期中處于不確定狀態(tài)，直到竣工決算后才能最終確定工程的實(shí)際造價(jià)。
    近年來，隨著國家宏觀調(diào)控政策以及國際原油價(jià)格波動(dòng)的影響，引起外購材料價(jià)格有較大幅度的上漲，石油瀝青、汽柴油價(jià)格也有較大波動(dòng)；同時(shí)，公路建設(shè)進(jìn)入山區(qū)后，由于工程地質(zhì)條件的復(fù)雜性，工程建設(shè)變更量也開始增大；還有設(shè)計(jì)新理念，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范變化，路面加厚等因素導(dǎo)致費(fèi)用的變化；另外，由于項(xiàng)目資本金不足，建設(shè)期延長導(dǎo)致貸款利息增加；還有一些國家政策性調(diào)整，如征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的變化、交通部交公路發(fā)[2005]230號(hào)《交通部關(guān)于完善公路基本建設(shè)工程概算預(yù)算編制辦法有關(guān)內(nèi)容的通知》、貸款利率的調(diào)整，使得公路工程原批復(fù)的初步設(shè)計(jì)概算與項(xiàng)目實(shí)施所需的投資存在不同程度的差異。而且有些項(xiàng)目在審計(jì)過程由于實(shí)際支出費(fèi)用與概算存在較大差異，導(dǎo)致項(xiàng)目審計(jì)無法下結(jié)論，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收無法進(jìn)行。為加強(qiáng)對(duì)公路工程建設(shè)項(xiàng)目的靜態(tài)控制、動(dòng)態(tài)管理、真實(shí)反映建設(shè)項(xiàng)目的投資控制，有必要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算進(jìn)行調(diào)整。
    但哪些項(xiàng)目需要調(diào)概、哪些項(xiàng)目不需要?界定很困難。基于中國的國情，一但有了調(diào)概這個(gè)政策，可能各個(gè)項(xiàng)目都會(huì)提出自己充分的理由來爭取調(diào)概，會(huì)不會(huì)造成敞開口子花錢問題，會(huì)不會(huì)給造價(jià)管理帶來新的隱患。目前，公路建設(shè)每公里造價(jià)已很高了，有些項(xiàng)目已達(dá)8000萬元/公里以上，再專門出臺(tái)調(diào)整概算管理辦法會(huì)給外界造成交通行業(yè)對(duì)造價(jià)管理不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠绊憽Ｒ虼耍ㄗh辦法名稱是否改為“公路工程造價(jià)管理辦法”、“公路工程建設(shè)項(xiàng)目投資控制管理辦法”或“加強(qiáng)公路工程概算管理的若干規(guī)定”或“公路工程概算管理辦法”等。
    為了更廣泛的征求各方意見和建議，經(jīng)請(qǐng)示交通部同意，在2006年4月福州召開的全國公路(交通)定額(造價(jià))站站長會(huì)議上，專門安排對(duì)該“調(diào)整概算管理辦法”進(jìn)行征求意見。與會(huì)代表一致認(rèn)為調(diào)整概算管理辦法會(huì)給行業(yè)帶來一些負(fù)面影響，應(yīng)采用“公路工程概預(yù)算管理辦法”不僅要規(guī)范概算管理，對(duì)預(yù)算管理也應(yīng)進(jìn)行規(guī)范。經(jīng)請(qǐng)示交通部后將辦法的名稱正式調(diào)整為“公路工程概(預(yù))算管理辦法”。  
    2  關(guān)子辦法的適用范圍
    考慮到建設(shè)項(xiàng)目管理權(quán)限的劃分不同，有些項(xiàng)目是交通部管理，有些項(xiàng)目是各省管理，省管項(xiàng)目一般由省發(fā)改委批初步設(shè)計(jì)，因而，在適用范圍上僅限于交通部批準(zhǔn)初步設(shè)計(jì)的新建、改建項(xiàng)目。對(duì)于民營資本、外資投資基礎(chǔ)設(shè)施情況，按國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定，應(yīng)為核準(zhǔn)制，不再經(jīng)過批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和開工報(bào)告的程序，對(duì)于概算是否批復(fù)、決定中沒有明確．但根據(jù)部分省外資、民營資本投資公路項(xiàng)目的情況采看，有些項(xiàng)目套取銀行貸款，有些項(xiàng)目編制虛假概算、以作為與政府談收費(fèi)年限的條件,有些項(xiàng)目虛列成本進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。公路建設(shè)項(xiàng)目投資大小直接關(guān)系到道路使用者的權(quán)益，恰是這部分項(xiàng)目需要加強(qiáng)管理。考慮到該部分項(xiàng)目是否納入管理的問題，在辦法中未明確說明投資主體是政府或國有組織。  
    3  關(guān)子辦法的管理范圍
    從管理辦法應(yīng)管理的范圍來看，應(yīng)包括以下內(nèi)容： 
    3.1貫徹國家有關(guān)概(預(yù))算管理的方針、政策與規(guī)定；
    3.2科學(xué)合理的制定公路建設(shè)工程概(預(yù))算的計(jì)價(jià)規(guī)則；
    3.3對(duì)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)概(預(yù))算的編制、審查、審批； 
    3.4對(duì)概(預(yù))算執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查、調(diào)整；
    3.5對(duì)編制、咨詢審查單位和從業(yè)人員的管理；
    3.6對(duì)概(預(yù))算編制價(jià)格等資料的收集、整理、發(fā)布；
    3.7概(預(yù))算的信息化管理。
   考慮到上述內(nèi)容在其他有關(guān)辦法中已有要求，故本辦法的管理范圍僅限于概(預(yù))算的編制、審查、審批、監(jiān)督、調(diào)整。
   從辦法所管對(duì)象來看，單位或機(jī)構(gòu)主要有交通主管部門、造價(jià)管理機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目業(yè)主、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位。考慮到目前國內(nèi)監(jiān)理單位主要是為項(xiàng)目業(yè)主提供服務(wù)的現(xiàn)狀，在辦法中對(duì)監(jiān)理單位及人員沒有提具體要求；對(duì)于從事概(預(yù))算編制、審核人員的資格在辦法中進(jìn)行了明確要求。 
    4  關(guān)于辦法的管理權(quán)限及責(zé)任的劃分
    4.1按照誰批復(fù)誰管理的原則。交通部負(fù)責(zé)審批的概算，其監(jiān)督管理、調(diào)整由交通部負(fù)責(zé)；省級(jí)交通主管部門審批的預(yù)算、其監(jiān)督管理、調(diào)整由省級(jí)交通主管部門負(fù)責(zé)。
    4.2明確了有關(guān)單位和部門的責(zé)任。省級(jí)交通主管部門負(fù)責(zé)概算的執(zhí)行，對(duì)投資控制承擔(dān)管理責(zé)任；省級(jí)交通(公路)工程造價(jià)(定額)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)概(預(yù))算審查，對(duì)真實(shí)反映項(xiàng)目所需的建設(shè)費(fèi)用承擔(dān)管理責(zé)任；項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)預(yù)算的執(zhí)行，是投資控制的主體、對(duì)投資控制承擔(dān)主要責(zé)任；設(shè)計(jì)單位負(fù)責(zé)概(預(yù))算編制，對(duì)真實(shí)反映項(xiàng)目所需的建設(shè)費(fèi)用承擔(dān)主要責(zé)任。 
    在辦法編制及討論過程中，也提及對(duì)于概(預(yù))算的調(diào)整，能否簡化程序。比如，批復(fù)重大設(shè)計(jì)變更的同時(shí)視為概算費(fèi)用自動(dòng)調(diào)整，批復(fù)較大設(shè)計(jì)變更的同時(shí)視為預(yù)算費(fèi)用自動(dòng)調(diào)整，政策性因素引起的征遷及安置補(bǔ)助單價(jià)及建設(shè)項(xiàng)目管理費(fèi)的增減由各省交通行政主管部門審批，報(bào)部備案；其他因素引起概算費(fèi)用變化報(bào)部審批。這樣，既保留了原審批部門的權(quán)威性，又減少了工作量，方便了項(xiàng)目管理。對(duì)于費(fèi)用減少的情況，按這種思路做是沒問題的；但對(duì)于費(fèi)用增加的重大設(shè)計(jì)變更、較大設(shè)計(jì)變更，由于招標(biāo)節(jié)余、預(yù)備費(fèi)的使用情況不清楚，設(shè)計(jì)變更費(fèi)用的增加不一定會(huì)引起項(xiàng)目超概算或預(yù)算，如果視為自動(dòng)調(diào)概或調(diào)預(yù)，可能會(huì)造成業(yè)主敞開口子花錢，概算或預(yù)算調(diào)整了，項(xiàng)目管理還節(jié)余了費(fèi)用的現(xiàn)象。因此，在辦法中，否定了這種自動(dòng)調(diào)整概(預(yù))算的思路。