高速公路預算管理問題研究
發布時間：2014-02-25 共2頁
在經濟全球化、管理信息化的時代背景下，全面預算管理作為一種管理工具，其內在的管理理念和外在的管理方法，能夠有效地鏈接企業整體戰略與具體行動目標，為管理當局全面掌控和評價經營活動績效提供了一個便捷的平臺。本文擬結合我省高速公路預算管理現狀以及筆者的實踐工作經驗，運用全面預算管理理論分析高速公路預算管理的問題并探討完善的對策，以期為高速公路管理機構的預算管理實踐提供參考。
一、全面預算管理理論簡介
20世紀80年代，隨著西方現代管理理論的引入，全面預算管理作為一項管理工具開始受到中國企業界的關注。而在西方資本主義國家，這種基于資源稀缺定律和生產可能性邊界定律而產生的管理理論，一開始就獲得了私營部門和政府部門熱情的追捧。
全面預算管理是企業集計劃、控制為一體，全員、全過程、全方位的系統化預算管理過程。它強調企業所有人員都應當參與他們關心或負責的所有環節、所有部門的預算管理。它繼承了傳統預算管理中的某些方法，如零基預算、滾動預算等，期望通過對企業所有資源的合理配置，實現企業資源的有效利用和經濟產出的最可能。
預算是計劃的結果，它作為量化的行動計劃，具有規劃未來、溝通協調、強化控制、配置資源和績效考核等五個方面的功能。規劃未來就是對企業戰略進行分解，首先分解成若干個關鍵的階段性工作目標，進而把這些目標層層細分為具體的預算。溝通協調是指各層次的管理人員在目標分解過程中通過預算表達各自的愿望、要求，確定各自的權限與責任。預算的控制功能體現在預算具有剛性，一旦批準下達，各層次管理人員就必須按照預算執行，并就預算執行情況逐級匯報，管理者就能夠根據預算來控制日常經營活動的過程和結果。此外，預算還明確了企業的人力、資金、物資和信息等資源在生產經營各部門、各環節之間的合理配置，預算執行情況特別是一些關鍵指標的完成情況也為企業績效考核奠定了基礎。
高速公路是資金和勞動雙重密集型的產業，在建設階段受制于資金缺乏的現實和未來產出的預測，在運營階段則必須集中量收費人員和養護、路政人員，并將有限的資金用于保持路況暢通和取得收費收入。如何在投資總額的約束下及時完成建設任務，以及如何在確保還貸的前提下保障路況良好，是高速公路管理當局的戰略任務。充分利用全面預算管理的方法，發揮預算管理的功能，管理當局就能夠將這些戰略任務分解為具體的工作目標和行動方案。
二、高速公路預算管理的現狀
最近十五年來，我省每年都有新的高速公路項目開工，2008年甚至將開工建設18條高速公路；而高速公路管理處也逐年增多，目前已有18條建成通車的高速公路，運營管理占到了高速公路事業的半壁江山。2006年以前，我省高速公路沒有使用“預算”這個術語，類似于預算的提法是“計劃”，包括投資計劃和通行費計劃。2006年運營單位的財務收支開始納入財政部門預算。然而，從總體上看，預算管理狀況依然很難令人滿意。主要問題在于：
（一）對預算的認識比較膚淺。至今仍有不少管理人員認為，預算是一項財務工作，即財務部門的工作，其他人員對此無需參與也沒法參與。每年的預算編制主要是財務人員根據上級下達的定額進行計算、匯總，其他部門只是摸摸腦殼或者以預測代替預算。預算執行過程中，除了財務人員全面關注預算與實際的差額之外，其他部門只有在領導過問或財務提出要求之時才切實考慮自己的預算。預算執行完畢，各單位財務人員出具一個總體上的預算執行情況分析，而其他部門則很少總結本部門在其中起了什么樣的作用、取得了什么樣的成績。
（二）普通使用定額預算方法，預算管理方法比較單一。在計劃經濟條件下，經濟環境（物價、利率、匯率等）相對穩定，定額預算具有容易理解、操作簡便等優點，但很難適應當今不斷變化的社會經濟環境。我省高速公路建設主要采用定額預算法，運營管理時期的經費預算也同樣采用的是定額預算方法。最近幾年，高速公路運營管理單位納入財政部門預算，全面套用行政事業單位的支出定額，導致人工工資嚴重偏低，而有些預算項目的定額又高得驚人、無法用完，基層員工怨氣很，管理人員則無計可施。
（三）預算缺乏全局意識，各環節、各部門的預算處于“分塊割據”狀態。由于使用定額預算方法，各環節各部門均根據定額來設定預算，未考慮高速公路事業的全局和貸款修路行為的產出，因此當前的預算無法起到合理地規劃未來、有效地配置資源的作用。除了貸款修路帶來的經濟性產出之外，高速公路的社會性產出無法補償貸款修路的成本，這可能是預算目前只能“分塊割據”的原因之一。盡管如此，規劃公路投資的直接經濟性產出，合理量化其間接的社會性產出，從而考慮綜合公路運營收入和財政補助來補償投資成本，據此進行預算管理仍然是一個值得研究的課題。運營管理單位的預算相對獨立，但也是將總收入扣去運營成本之后的部分作為還貸處理，并未從收入預算著手，通盤考慮整個高速公路的戰略目標。
（四）績效考核中普遍缺乏預算管理。我省高速公路建設和管理單位的年度考核主要集中在對事務性工作的考核上，過分關注對工程量、辦事程序和工作方法的考核，而很少涉及對預算執行情況的評價。如果將考核的重點放在辦事程序和工作方法之上，被考核者就會極力追求程序的表面化和方法的設計，忽視實質性的工作效果，而預算執行者也就不會愿意根據實際執行情況與預算的差異進行分析，為考核提供相關的依據。這種重“過程”輕“結果”的做法，在“過程”和“方法”容易美化而難以核實的年終考核時刻，很容易導致被考核者以虛假的過程和方法來贏得與考核者的博弈。
（五）預算項目的列舉不很科學，未能根據高速公路的實際，而是全面照搬財政部門預算中的科目。運營管理單位就照搬了其中絕部分科目，如基本支出、一般公用支出和項目支出等科目，而舍棄了反映高速公路特點的一些科目，如將征收業務成本、公路養護成本、機電維護成本等內容都列為項目支出下的細目，既不利于績效考核也不利于強化控制。
總而言之，我省高速公路的預算管理保留了許多計劃經濟的痕跡，而且在納入部門預算管理之后弱化了根據高速公路自身特點強化控制和績效考核等功能。因此，筆者認為，高速公路預算管理亟待轉變思路，調整預算編制、執行和考核的方法。這就需要我們運用全面預算管理的方法對現行預算管理模式進行變革。
一、全面預算管理理論簡介
20世紀80年代，隨著西方現代管理理論的引入，全面預算管理作為一項管理工具開始受到中國企業界的關注。而在西方資本主義國家，這種基于資源稀缺定律和生產可能性邊界定律而產生的管理理論，一開始就獲得了私營部門和政府部門熱情的追捧。
全面預算管理是企業集計劃、控制為一體，全員、全過程、全方位的系統化預算管理過程。它強調企業所有人員都應當參與他們關心或負責的所有環節、所有部門的預算管理。它繼承了傳統預算管理中的某些方法，如零基預算、滾動預算等，期望通過對企業所有資源的合理配置，實現企業資源的有效利用和經濟產出的最可能。
預算是計劃的結果，它作為量化的行動計劃，具有規劃未來、溝通協調、強化控制、配置資源和績效考核等五個方面的功能。規劃未來就是對企業戰略進行分解，首先分解成若干個關鍵的階段性工作目標，進而把這些目標層層細分為具體的預算。溝通協調是指各層次的管理人員在目標分解過程中通過預算表達各自的愿望、要求，確定各自的權限與責任。預算的控制功能體現在預算具有剛性，一旦批準下達，各層次管理人員就必須按照預算執行，并就預算執行情況逐級匯報，管理者就能夠根據預算來控制日常經營活動的過程和結果。此外，預算還明確了企業的人力、資金、物資和信息等資源在生產經營各部門、各環節之間的合理配置，預算執行情況特別是一些關鍵指標的完成情況也為企業績效考核奠定了基礎。
高速公路是資金和勞動雙重密集型的產業，在建設階段受制于資金缺乏的現實和未來產出的預測，在運營階段則必須集中量收費人員和養護、路政人員，并將有限的資金用于保持路況暢通和取得收費收入。如何在投資總額的約束下及時完成建設任務，以及如何在確保還貸的前提下保障路況良好，是高速公路管理當局的戰略任務。充分利用全面預算管理的方法，發揮預算管理的功能，管理當局就能夠將這些戰略任務分解為具體的工作目標和行動方案。
二、高速公路預算管理的現狀
最近十五年來，我省每年都有新的高速公路項目開工，2008年甚至將開工建設18條高速公路；而高速公路管理處也逐年增多，目前已有18條建成通車的高速公路，運營管理占到了高速公路事業的半壁江山。2006年以前，我省高速公路沒有使用“預算”這個術語，類似于預算的提法是“計劃”，包括投資計劃和通行費計劃。2006年運營單位的財務收支開始納入財政部門預算。然而，從總體上看，預算管理狀況依然很難令人滿意。主要問題在于：
（一）對預算的認識比較膚淺。至今仍有不少管理人員認為，預算是一項財務工作，即財務部門的工作，其他人員對此無需參與也沒法參與。每年的預算編制主要是財務人員根據上級下達的定額進行計算、匯總，其他部門只是摸摸腦殼或者以預測代替預算。預算執行過程中，除了財務人員全面關注預算與實際的差額之外，其他部門只有在領導過問或財務提出要求之時才切實考慮自己的預算。預算執行完畢，各單位財務人員出具一個總體上的預算執行情況分析，而其他部門則很少總結本部門在其中起了什么樣的作用、取得了什么樣的成績。
（二）普通使用定額預算方法，預算管理方法比較單一。在計劃經濟條件下，經濟環境（物價、利率、匯率等）相對穩定，定額預算具有容易理解、操作簡便等優點，但很難適應當今不斷變化的社會經濟環境。我省高速公路建設主要采用定額預算法，運營管理時期的經費預算也同樣采用的是定額預算方法。最近幾年，高速公路運營管理單位納入財政部門預算，全面套用行政事業單位的支出定額，導致人工工資嚴重偏低，而有些預算項目的定額又高得驚人、無法用完，基層員工怨氣很，管理人員則無計可施。
（三）預算缺乏全局意識，各環節、各部門的預算處于“分塊割據”狀態。由于使用定額預算方法，各環節各部門均根據定額來設定預算，未考慮高速公路事業的全局和貸款修路行為的產出，因此當前的預算無法起到合理地規劃未來、有效地配置資源的作用。除了貸款修路帶來的經濟性產出之外，高速公路的社會性產出無法補償貸款修路的成本，這可能是預算目前只能“分塊割據”的原因之一。盡管如此，規劃公路投資的直接經濟性產出，合理量化其間接的社會性產出，從而考慮綜合公路運營收入和財政補助來補償投資成本，據此進行預算管理仍然是一個值得研究的課題。運營管理單位的預算相對獨立，但也是將總收入扣去運營成本之后的部分作為還貸處理，并未從收入預算著手，通盤考慮整個高速公路的戰略目標。
（四）績效考核中普遍缺乏預算管理。我省高速公路建設和管理單位的年度考核主要集中在對事務性工作的考核上，過分關注對工程量、辦事程序和工作方法的考核，而很少涉及對預算執行情況的評價。如果將考核的重點放在辦事程序和工作方法之上，被考核者就會極力追求程序的表面化和方法的設計，忽視實質性的工作效果，而預算執行者也就不會愿意根據實際執行情況與預算的差異進行分析，為考核提供相關的依據。這種重“過程”輕“結果”的做法，在“過程”和“方法”容易美化而難以核實的年終考核時刻，很容易導致被考核者以虛假的過程和方法來贏得與考核者的博弈。
（五）預算項目的列舉不很科學，未能根據高速公路的實際，而是全面照搬財政部門預算中的科目。運營管理單位就照搬了其中絕部分科目，如基本支出、一般公用支出和項目支出等科目，而舍棄了反映高速公路特點的一些科目，如將征收業務成本、公路養護成本、機電維護成本等內容都列為項目支出下的細目，既不利于績效考核也不利于強化控制。
總而言之，我省高速公路的預算管理保留了許多計劃經濟的痕跡，而且在納入部門預算管理之后弱化了根據高速公路自身特點強化控制和績效考核等功能。因此，筆者認為，高速公路預算管理亟待轉變思路，調整預算編制、執行和考核的方法。這就需要我們運用全面預算管理的方法對現行預算管理模式進行變革。
