運用PPP模式進行城市軌道交通建設融資
發布時間：2010-01-14 共2頁
城市軌道交通建設是近年來城市基礎設施發展的重點。由于軌道交通造價高昂（地下線每公里5億元左右，地面線每公里2億元左右），籌集建設資金成為制約軌道交通發展的首要障礙。為了拓展資金來源，提高建設、運營效率，一些國家或城市在傳統的“國有國營”模式的基礎上對城市軌道交通的融資渠道、建設和運營環節進行了一定程度的改革，建立多種收益模式，不同程度地吸引社會投資，同時引入市場競爭機制，達到對地鐵項目市場化運作的目的。目前，中國已經開通城市軌道交通的有北京、上海、天津、廣州、長春、大連、深圳、武漢、南京等9個城市，截止到2005年2月，中國投入運營的城市軌道交通線路里程超過400公里，其中地鐵線路運營里程約293公里。“十一五”期間預計各城市在軌道交通建設方面還將投資2000億元，2020年中國將有超過550公里的地鐵線，2050年，輕軌和地鐵線路總長度將達2000公里。目前中國各大城市對軌道交通項目的建設需求強勁，但巨大的資金缺口卻限制了其發展，必須多渠道多方式地籌集資金，特別是要吸引民營資本的進入。近年來，PPP模式public―private―partnership，PPP，公共部門與私人企業合作）在國外基礎設施領域成功運作，逐漸引起國內的廣泛關注。將PPP模式引入中國軌道交通領域，實現投資多元化，引入市場競爭機制，提高基礎設施運行效率，降低社會服務價格，將有力地促進國內軌道交通行業的健康發展。
一、PPP模式的特點及作用
PPP模式是公共基礎設施建設中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。其典型的結構為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同（特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成股份有限公司），由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，這個協議不是對項目進行擔保的協議，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協定，這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。
PPP模式具有鮮明的特點：雙主體供給。表面看，PPP模式是私人部門生產公共產品并提供公共服務，政府支付產品和服務費用，是政府單一主體供給，但其非市場一次性買賣，是在和約期內，公共部門根據私人部門提供的服務質量分期支付。本質上，公共服務是在二者（公共部門與私人部門）長期合作的前提下完成的。“政”“企”分開。政府部門根據社會公眾的需要，從社會效益角度出發，站在中性的立場上處理公共部門與私人部門之間的關系，是項目的發起人和管理者，同時又是標準的制定者和服務產品的接受者；私人部門擁有資本、技術和管理等生產要素，是生產和服務供給的專家。政企各盡所長，互惠互利。代理運行機制。PPP公司通常自身并不具備開發能力，在項目開發過程中，廣泛運用各種代理關系，且這種代理關系在投標書和合同中即加以明確。效率與公平相結合。私人部門資本目標明確，效率是其不懈的追求。私人部門會通過一切手段壓縮生產成本，提高利潤水平。在滿足公共部門服務質量的前提下，實際上是提高了公共資源的配置效率。作為博弈一方的政府處于交易的強者地位，得到滿意服務后才付費，維護了公眾的公平利益。
PPP模式的作用主要體現在幾個方面，PPP模式主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資。項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。PPP模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業以特許權協議為基礎進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的公共基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資公共基礎設施項目的積極性。PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高公共基礎設施服務質量。在PPP模式下，公共部門和民營企業共同參與公共基礎設施的建設和運營，由民營企業負責項目融資，有可能增加項目的資本金數量，進而降低較高的資產負債率，而且不但能節省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。
二、PPP模式的目標及運作思路
PPP模式的目標有兩種，一是低層次目標，指特定項目的短期目標；二是高層次目標，指引入私人部門參與基礎設施建設的綜合長期合作的目標。
PPP模式是一個完整的項目融資概念，但并不是對項目融資的徹底更改，而是對項目生命周期過程中的組織機構設置提出了一個新的模型。它是政府、贏利性企業和非贏利性企業基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果，其運作思路如圖1所示。參與各方雖然沒有達到自身理想的最大利益，但總收益卻是最大的，實現了“帕雷托”效應，即社會效益最大化，這顯然更符合公共基礎設施建設的宗旨。
倫敦是世界上最早建成軌道交通系統的國家，其軌道交通的建設與管理模式比較典型。當前中國許多城市都在大力發展軌道交通，倫敦的一些經驗值得借鑒。繼1984年頒布倫敦交通法案之后，倫敦通過競爭性招標首先讓私人公司參與公交服務業。現在，倫敦所有的公共交通路線（包括服務水平）均由政府規劃，由私人部門經營。在大多數情況下，所有的公交服務都按競爭性招標來簽訂為期3年的合同來運營。軌道交通私有化改革也借鑒公交服務業的經驗，實行招投標制度，引入有實力、講信譽、注重服務質量的私人公司。
