淺談如何控制公路建設項目總投資
發(fā)布時間：2010-01-14 共2頁
近年來，我省交通基礎設施建設工作緊緊抓住國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加大基礎設施建設投資的歷史機遇，努力加快以公路建設為重點的交通基礎設施建設，廣開資金渠道，加大項目的資金投入和管理、控制，大力培育和規(guī)范公路建設、運輸市場體系。從2001年至2004年全省完成交通基礎設施建設投資近183個億，為我省交通建設譜寫了歷史性的新篇章。由于我省已建成和在建的公路建設項目投資來源主要是交通部車購稅（費）補助，國債專項資金和銀行貸款，資金來之不易。如何更好地控制公路建設項目總投資，取得投資效益和社會效益最大化，筆者認為是我們需要認真思考和付諸實施的一個重要問題。
1、公路建設項目控制總投資的意義和作用
公路建設項目總投資也稱公路建設工程項目總造價，一般是指進行公路工程建設所花費的全部費用。我國現(xiàn)行公路建設項目概算總投資是由建筑安裝工程費；設備、工具、器具及家具購置費；工程建設其他費用（包括：建管費、勘察設計費、質監(jiān)費、貸款利息等）和預備費構成。據(jù)有關資料統(tǒng)計，在全國公路建設項目中各項費用占總投資的平均比例為：建安費占60-80%，設備工具器具家具購置費占10-30%，工程建設其他費用占10-15%.據(jù)統(tǒng)計我省干線公路建設項目中各項費用占總投資（實際完成投資）的平均比例為：建安費約占88%，設備工器具購置費約占2%，工程建設其他費約占7.5%，建設期貸款利息約占2.5%.從全國和我省干線公路各項費用占總投資平均比例看，我省實際完成投資中建安費的比例高于全國平均水平；而設備器具購置費低于全國平均水平；工程建設其他費加貸款利息的比例接近全國平均比例的最低值，這說明，我省干線公路項目實際完成投資內部費用比例的大部分是用于路基、路面、橋梁、涵洞等建安投資的實物工程建設中，而第二部分設備及工具、器具購置費等及第三部分的建管費、質監(jiān)費、定額編制費、勘察設計費等控制效果比較明顯，基本達到了投資效益、社會效益最大化的效果。有效控制公路建設項目總投資是有其重要意義的，一是吸取某些項目總投資失控而帶來的教訓，更好地樹立和落實交通科學發(fā)展觀來發(fā)展公路建設事業(yè)；二是投資主體，資金來源結構的變化促使項目要遵循投入產出最佳效益原則，進行投資的有效控制；三是國家對建設項目法人責任制的要求而必須要重視投資控制，提高投資效益；四是按社會主義市場經濟法則的要求，進一步規(guī)范、遵守建設市場法則。公路建設項目總投資的有效控制是公路工程建設管理的重要組成部份。建設項目總投資控制的作用，就是在項目決策階段、設計階段、建設項目發(fā)包階段和建設實施階段，把建設項目的投資控制在批準的設計批復概算投資額以內，在保證工期、質量的前提下，隨時糾正發(fā)生的偏差，以保證項目投資管理控制目標的實現(xiàn)，使建設項目能合理使用人力、物力、財力，取得投資效益和社會效益最大化。
2、公路建設項目投資存在的困難、問題及原因
2.1 公路建設資金、融資、投資面臨的困難及原因：
一是公路交通建設資金短缺與交通快速發(fā)展的矛盾日益突出。我省公路建設搶抓機遇、不斷加快，項目多、投資大，而國家的資金支持是有限的，尤其是省道、旅游公路、出口路、地方道路等資金短缺。為了彌補資金不足，只有通過多渠道向銀行貸款，全省公益性國省道、干線公路、旅游公路、出口路等已向銀行貸款近十個億。公路建設投資面臨資金來源不足，銀行還本利息壓力增大的嚴峻問題。
二是青海國省道干線公路，除高等級收費公路，很少部分的二級貸款收費路，通過銀行長期貸款融資建設外，大部分的公益性干線公路投資的資金缺口，采用短期銀行貸款周轉，沒有融資條件，就是具備融資條件的一些高等級公路，資源開發(fā)公路由于青海省公路通行車流量偏少，投資回報期長，投資回報率低，融資困難，近幾年來，沒有突破性進展。
三是隨著國家國債資金投向轉移，銀行信貸資金緊縮，加之建成的收費公路微觀財務效益差，公路權轉讓無法實現(xiàn)，難以盤活存量資產，公路建設投資的良性循環(huán)難以實現(xiàn)。
四是我省經濟相對落后，省財政預算內資金不能安排地方公路建設專項配套資金，地方配套能力低下，給公路建設投資配套帶來很多負面影響。省政府和州、地、市政府為加快公路建設也出臺了一些積極的優(yōu)惠政策，但配套資金始終未能解決。
2.2 公路建設項目投資控制階段存在的問題及原因
一是在投資決策階段（規(guī)劃、立項、可研、評估階段）存在的問題。主要是一些項目的戰(zhàn)略性、前瞻性、系統(tǒng)性、科學性和可行性還不平衡、不全面，在項目決策中還應更好地遵循在加快交通發(fā)展時要特別注意建設規(guī)模、速度必須建立在和質量效益同步提高的基礎上這一科學發(fā)展觀。
二是概預算編制辦法本身存在的不適應問題。我們現(xiàn)在適用的是交通部交公路發(fā)[1996]612號文頒布實行的《公路基本建設工程概算、預算編制辦法》，這個辦法已適用了近10年時間。10年間，我國又相對出臺了一些有關環(huán)保、水文地質、水土保持、文物保護等評估、勘察及具體實施的相關法律法規(guī)，公路建設中涉及到以上內容的都要予以解決，并增加了前期工作費；國家征地拆遷、補償力度的加大也相應增加了征遷補償費用；隨著對公路工程質量、進度的高標準要求，近年加大了對公路工程質量的檢查、檢測的深度和頻率，新增了檢測費用；隨著國家各項政策、稅費、及市場經濟各種價格指數(shù)的不斷變化、增長，各項成本費用、管理費用等也在不斷增加；由于項目資金缺口造成的短期貸款利息也在不斷上升；這些新增加、增長的費用投資，按現(xiàn)行概預算辦法和標準無法編制到概預算中，而實際又必須發(fā)生，這是概算中第二、三部分超概的主要原因。而第一部分超概的主要原因是設計變更過多等因素。
三是投資項目在設計階段存在的問題。這一階段的問題是投資控制失控的主要原因。主要是一些項目由于設計周期過短，造成設計深度不夠，設計內容不全面、不準確。尤其是對高海拔地區(qū)路面類型的選用，統(tǒng)一套用標準，結構形式單一，缺乏推廣應用成功的事例。對公路沿線的水文、地質、料場分布等容易引起變更及造價變化的主要原因調查，鉆探不詳細，造成工程實施過程中設計變更多，投資控制難度加大。一些項目的初步設計審查工作由于某一時間段審查項目集中，項目多、工作量大，在冬季提供初設文件等原因，一方面造成外業(yè)審查不能全方位到現(xiàn)場進行察看、核實，另一方面由于審查中人力資源有限，僅有的專家客觀上安排不過來，不能對每一個項目都進行全面的、系統(tǒng)的審查，雖然也提出一些審查意見，最終導致設計文件設計深度不夠，造成大量的設計變更因素潛在。
四是投資項目工程實施階段存在的問題。建設單位對施工階段的投資控制（比如：施工準備期能否順利及時開工；施工期內能否連續(xù)均衡施工；工程質量、進度、安全環(huán)保等能否按合同規(guī)定進行；能否以合同為手段來實現(xiàn)對投資的有效控制）在一些項目的建設管理中還沒有達到全面、科學、合理的有效控制；建設單位項目管理人員管理水平還不均衡、個別管理人員的精細管理意識、“大財務”管理意識、資金管理意識、成本管理意識還不強。在項目實施階段監(jiān)理工程師的管理水平和責任意識對投資的控制也是很重要的一個方面，尤其是在對工程變更的控制方面，由于我省海拔氣候等原因，近年招標時監(jiān)理隊伍較少，出現(xiàn)市場求大于供的現(xiàn)象，造成選擇余地小，監(jiān)理隊伍整體水平有所下降，個別監(jiān)理人員一知半解、濫竽充數(shù)、責任心不強、管理水平不高。
3、控制公路建設項目總投資的對策及措施
項目總投資的有效控制從總體概念來講應該是立足于全方位、全過程主動控制，以事先控制為主，事中跟蹤控制，事后控制為輔；從項目投資程序和階段性來講包括項目決策階段、設計階段、招標發(fā)包階段、建設實施階段的控制；從貫穿項目全過程、各階段的投資控制理念來講應該是人人都應該樹立項目“大財務”管理理念。項目從立項到項目竣工驗收、交付使用所涉及到的部門、單位等主要包括：政府的項目決策和管理部門、資金管理部門、審計部門、造價管理部門、質監(jiān)管理部門、項目法人、建設單位、專家咨詢部門、設計單位、審查單位、招投標單位、監(jiān)理單位、施工單位、公路管理單位等，所以說項目總投資的有效控制體現(xiàn)在和項目有關的所有部門和單位的工作中，也貫穿于項目立項到竣工驗收、交付使用的各個階段。項目投資控制的主要因素有：⑴建設標準的確定；⑵建設地點或路線走向；⑶建設規(guī)模、投資額度；⑷施工難易程度；⑸設計方案、設計質量；⑹交通、能源、環(huán)保等方面的要求帶來的變化；⑺原材料價格變化、通貨膨脹帶來的連鎖反映；⑻工資及福利方面的變化；⑼氣候帶來的自然災害；⑽工程管理水平；⑾可能發(fā)生的工程索賠、反索賠事件等。下面主要從項目決策階段到項目竣工階段以及如何重視項目“大財務”管理理念談一些應采取的主要對策和措施。
3.1 項目決策階段的投資控制
決策項目投資必須符合科學的發(fā)展觀，提高決策的民主化和科學化。增強交通發(fā)展的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、科學化、預見性和前瞻性。嚴格審批程序，對重大項目的立項、選址（線）、標準、規(guī)模、投資額、設計等實行集體決策制、專家咨詢制和專家論證制。加大投資效能的控制監(jiān)督，重投資效率、效益和成果。改變政府投資重微觀輕宏觀、重數(shù)量輕質量、重政績輕效益片全面追求數(shù)量、速度和規(guī)模的現(xiàn)象。
要注重工程可行性研究的深度控制。可行性研究各階段的深度是投資控制有效性的關鍵。要使可行性研究能真正起到建設前期投資控制的作用，應將控制可行性研究的工作質量和成果作為該階段投資控制的主要手段，通過對工作質量和成果質量的控制來達到投資控制的目的。
嚴格投資估算的審查。對項目投資估算進行嚴格審查是保證項目投資估算的準確性和估算質量的基本方法，也是進行有效的投資控制的基礎。
1、公路建設項目控制總投資的意義和作用
公路建設項目總投資也稱公路建設工程項目總造價，一般是指進行公路工程建設所花費的全部費用。我國現(xiàn)行公路建設項目概算總投資是由建筑安裝工程費；設備、工具、器具及家具購置費；工程建設其他費用（包括：建管費、勘察設計費、質監(jiān)費、貸款利息等）和預備費構成。據(jù)有關資料統(tǒng)計，在全國公路建設項目中各項費用占總投資的平均比例為：建安費占60-80%，設備工具器具家具購置費占10-30%，工程建設其他費用占10-15%.據(jù)統(tǒng)計我省干線公路建設項目中各項費用占總投資（實際完成投資）的平均比例為：建安費約占88%，設備工器具購置費約占2%，工程建設其他費約占7.5%，建設期貸款利息約占2.5%.從全國和我省干線公路各項費用占總投資平均比例看，我省實際完成投資中建安費的比例高于全國平均水平；而設備器具購置費低于全國平均水平；工程建設其他費加貸款利息的比例接近全國平均比例的最低值，這說明，我省干線公路項目實際完成投資內部費用比例的大部分是用于路基、路面、橋梁、涵洞等建安投資的實物工程建設中，而第二部分設備及工具、器具購置費等及第三部分的建管費、質監(jiān)費、定額編制費、勘察設計費等控制效果比較明顯，基本達到了投資效益、社會效益最大化的效果。有效控制公路建設項目總投資是有其重要意義的，一是吸取某些項目總投資失控而帶來的教訓，更好地樹立和落實交通科學發(fā)展觀來發(fā)展公路建設事業(yè)；二是投資主體，資金來源結構的變化促使項目要遵循投入產出最佳效益原則，進行投資的有效控制；三是國家對建設項目法人責任制的要求而必須要重視投資控制，提高投資效益；四是按社會主義市場經濟法則的要求，進一步規(guī)范、遵守建設市場法則。公路建設項目總投資的有效控制是公路工程建設管理的重要組成部份。建設項目總投資控制的作用，就是在項目決策階段、設計階段、建設項目發(fā)包階段和建設實施階段，把建設項目的投資控制在批準的設計批復概算投資額以內，在保證工期、質量的前提下，隨時糾正發(fā)生的偏差，以保證項目投資管理控制目標的實現(xiàn)，使建設項目能合理使用人力、物力、財力，取得投資效益和社會效益最大化。
2、公路建設項目投資存在的困難、問題及原因
2.1 公路建設資金、融資、投資面臨的困難及原因：
一是公路交通建設資金短缺與交通快速發(fā)展的矛盾日益突出。我省公路建設搶抓機遇、不斷加快，項目多、投資大，而國家的資金支持是有限的，尤其是省道、旅游公路、出口路、地方道路等資金短缺。為了彌補資金不足，只有通過多渠道向銀行貸款，全省公益性國省道、干線公路、旅游公路、出口路等已向銀行貸款近十個億。公路建設投資面臨資金來源不足，銀行還本利息壓力增大的嚴峻問題。
二是青海國省道干線公路，除高等級收費公路，很少部分的二級貸款收費路，通過銀行長期貸款融資建設外，大部分的公益性干線公路投資的資金缺口，采用短期銀行貸款周轉，沒有融資條件，就是具備融資條件的一些高等級公路，資源開發(fā)公路由于青海省公路通行車流量偏少，投資回報期長，投資回報率低，融資困難，近幾年來，沒有突破性進展。
三是隨著國家國債資金投向轉移，銀行信貸資金緊縮，加之建成的收費公路微觀財務效益差，公路權轉讓無法實現(xiàn)，難以盤活存量資產，公路建設投資的良性循環(huán)難以實現(xiàn)。
四是我省經濟相對落后，省財政預算內資金不能安排地方公路建設專項配套資金，地方配套能力低下，給公路建設投資配套帶來很多負面影響。省政府和州、地、市政府為加快公路建設也出臺了一些積極的優(yōu)惠政策，但配套資金始終未能解決。
2.2 公路建設項目投資控制階段存在的問題及原因
一是在投資決策階段（規(guī)劃、立項、可研、評估階段）存在的問題。主要是一些項目的戰(zhàn)略性、前瞻性、系統(tǒng)性、科學性和可行性還不平衡、不全面，在項目決策中還應更好地遵循在加快交通發(fā)展時要特別注意建設規(guī)模、速度必須建立在和質量效益同步提高的基礎上這一科學發(fā)展觀。
二是概預算編制辦法本身存在的不適應問題。我們現(xiàn)在適用的是交通部交公路發(fā)[1996]612號文頒布實行的《公路基本建設工程概算、預算編制辦法》，這個辦法已適用了近10年時間。10年間，我國又相對出臺了一些有關環(huán)保、水文地質、水土保持、文物保護等評估、勘察及具體實施的相關法律法規(guī)，公路建設中涉及到以上內容的都要予以解決，并增加了前期工作費；國家征地拆遷、補償力度的加大也相應增加了征遷補償費用；隨著對公路工程質量、進度的高標準要求，近年加大了對公路工程質量的檢查、檢測的深度和頻率，新增了檢測費用；隨著國家各項政策、稅費、及市場經濟各種價格指數(shù)的不斷變化、增長，各項成本費用、管理費用等也在不斷增加；由于項目資金缺口造成的短期貸款利息也在不斷上升；這些新增加、增長的費用投資，按現(xiàn)行概預算辦法和標準無法編制到概預算中，而實際又必須發(fā)生，這是概算中第二、三部分超概的主要原因。而第一部分超概的主要原因是設計變更過多等因素。
三是投資項目在設計階段存在的問題。這一階段的問題是投資控制失控的主要原因。主要是一些項目由于設計周期過短，造成設計深度不夠，設計內容不全面、不準確。尤其是對高海拔地區(qū)路面類型的選用，統(tǒng)一套用標準，結構形式單一，缺乏推廣應用成功的事例。對公路沿線的水文、地質、料場分布等容易引起變更及造價變化的主要原因調查，鉆探不詳細，造成工程實施過程中設計變更多，投資控制難度加大。一些項目的初步設計審查工作由于某一時間段審查項目集中，項目多、工作量大，在冬季提供初設文件等原因，一方面造成外業(yè)審查不能全方位到現(xiàn)場進行察看、核實，另一方面由于審查中人力資源有限，僅有的專家客觀上安排不過來，不能對每一個項目都進行全面的、系統(tǒng)的審查，雖然也提出一些審查意見，最終導致設計文件設計深度不夠，造成大量的設計變更因素潛在。
四是投資項目工程實施階段存在的問題。建設單位對施工階段的投資控制（比如：施工準備期能否順利及時開工；施工期內能否連續(xù)均衡施工；工程質量、進度、安全環(huán)保等能否按合同規(guī)定進行；能否以合同為手段來實現(xiàn)對投資的有效控制）在一些項目的建設管理中還沒有達到全面、科學、合理的有效控制；建設單位項目管理人員管理水平還不均衡、個別管理人員的精細管理意識、“大財務”管理意識、資金管理意識、成本管理意識還不強。在項目實施階段監(jiān)理工程師的管理水平和責任意識對投資的控制也是很重要的一個方面，尤其是在對工程變更的控制方面，由于我省海拔氣候等原因，近年招標時監(jiān)理隊伍較少，出現(xiàn)市場求大于供的現(xiàn)象，造成選擇余地小，監(jiān)理隊伍整體水平有所下降，個別監(jiān)理人員一知半解、濫竽充數(shù)、責任心不強、管理水平不高。
3、控制公路建設項目總投資的對策及措施
項目總投資的有效控制從總體概念來講應該是立足于全方位、全過程主動控制，以事先控制為主，事中跟蹤控制，事后控制為輔；從項目投資程序和階段性來講包括項目決策階段、設計階段、招標發(fā)包階段、建設實施階段的控制；從貫穿項目全過程、各階段的投資控制理念來講應該是人人都應該樹立項目“大財務”管理理念。項目從立項到項目竣工驗收、交付使用所涉及到的部門、單位等主要包括：政府的項目決策和管理部門、資金管理部門、審計部門、造價管理部門、質監(jiān)管理部門、項目法人、建設單位、專家咨詢部門、設計單位、審查單位、招投標單位、監(jiān)理單位、施工單位、公路管理單位等，所以說項目總投資的有效控制體現(xiàn)在和項目有關的所有部門和單位的工作中，也貫穿于項目立項到竣工驗收、交付使用的各個階段。項目投資控制的主要因素有：⑴建設標準的確定；⑵建設地點或路線走向；⑶建設規(guī)模、投資額度；⑷施工難易程度；⑸設計方案、設計質量；⑹交通、能源、環(huán)保等方面的要求帶來的變化；⑺原材料價格變化、通貨膨脹帶來的連鎖反映；⑻工資及福利方面的變化；⑼氣候帶來的自然災害；⑽工程管理水平；⑾可能發(fā)生的工程索賠、反索賠事件等。下面主要從項目決策階段到項目竣工階段以及如何重視項目“大財務”管理理念談一些應采取的主要對策和措施。
3.1 項目決策階段的投資控制
決策項目投資必須符合科學的發(fā)展觀，提高決策的民主化和科學化。增強交通發(fā)展的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、科學化、預見性和前瞻性。嚴格審批程序，對重大項目的立項、選址（線）、標準、規(guī)模、投資額、設計等實行集體決策制、專家咨詢制和專家論證制。加大投資效能的控制監(jiān)督，重投資效率、效益和成果。改變政府投資重微觀輕宏觀、重數(shù)量輕質量、重政績輕效益片全面追求數(shù)量、速度和規(guī)模的現(xiàn)象。
要注重工程可行性研究的深度控制。可行性研究各階段的深度是投資控制有效性的關鍵。要使可行性研究能真正起到建設前期投資控制的作用，應將控制可行性研究的工作質量和成果作為該階段投資控制的主要手段，通過對工作質量和成果質量的控制來達到投資控制的目的。
嚴格投資估算的審查。對項目投資估算進行嚴格審查是保證項目投資估算的準確性和估算質量的基本方法，也是進行有效的投資控制的基礎。
