土地登記代理人輔導：地權問題的癥結（三）
發布時間：2010-01-14 共1頁
在過去批租制下的征地，的確容易發生明顯的“征地腐敗”：商人賄賂、或有權勢的官商唆使批地官員低價批地，固然是一坑國家二坑農民，只有開發商與經手官員個人發橫財。但是這種做法由于只是個人發財，而“公家”財政得到的好處相對而言還不算多。這不僅容易招致“反腐”打擊，而且容易在政府機構內部引起制約——那些沒沾到好處的政府同事會有監督他們的激勵。同時這種征地雖有商人和征地官員個人利益的刺激，“賣地財政激勵”相對而言還不算。而應當實事求是地講，雖然如今官員腐敗問題十分嚴重，但還不能說完全失控，除了某些政府完全“黑社會化”的地方，腐敗官員還不能說是為所欲為。因此推動圈地的官員個人積極性與政府積極性相比，能量還是相對有限的。
“征地改革”后就不同了：從低價征地、低價“批租”變成低價征地、高價“拍賣”后，從農民那里得到的征地收益并未減少，但這種改革如果確實實現，征地收益將更多地收歸政府財政，而不是歸入官商私囊。“賣地財政”對政府財政的意義會更為重要。于是雖然腐敗官員個人推動圈地的積極性可能會收斂，但政府推動圈地的積極性卻會提高！并且這種收益歸官府而不歸個人的征地你很難責其“腐敗”，由于政府內部財政利益均沾，來自“沒沾到好處的政府同事”的監督和制約也會減少。于是，以“賣地財政”為激勵而不是以批地官員個人利益為激勵的圈地、由政府整體推動而不是由個別官員推動的圈地、形式合法的而不是“腐敗”的圈地，會比以前更肆無忌憚。這決非難以設想：“土地新政”后一年半，因征地引發的官民沖突不是減少，而是增加了，定州、南海、汕尾等過去少見的嚴重事件也接連發生！
更何況，自1990年代的分稅制改革后，除沿海發達地帶外的我國多數地區地方財政，尤其是縣及縣以下的“財政饑渴”一直在加劇，稅費改革目前緩解了農民負擔，卻在很多地方加劇了基層財政困難，而為解決困難應當進行的基層政治體制改革又難以有實質性推進，在此背景下“征地改革”又進一步突出了“賣地財政”的巨誘惑，這幾種因素疊加后，“圈地運動”會如何發展，應當可想而知。
兩年“凍結”啟示錄
根本問題在于：我國現行體制主要的弊病是“官民”之間缺少委托代理機制，權責不對應、權責小的狀態難以改變。這種機制下官員個人牟利當然是問題，但政府聚斂的問題更。為升官邀寵而搞“政績工程”、“形象工程”、追求“增長”、“引資”、政府圈錢“經營城市”——這些做法的嚴重危害，遠甚于官員個人貪污，而這些做法導致的“圈地運動”，更不是制止了（如果能制止的話）受賄批地就能夠遏制得了的。
中央領導并不是沒有看到這些，“征地改革”中也對從農民那里拿地做了不少規定，但在地權不歸農、農民只能作為被“征”者、沒有賣方權利亦無談判資格的條件下，這些規定都只是強調官府自律，強調要嚴格審批等等。
但事實上過去并不是沒有要求官府自律，而且要求的力度有遠甚于今日者，但效果如何呢？自1992年“南巡”后中國出現了失控的圈地潮，中央從1993年就開始力圖“剎車”，在幾次強調嚴格控制不見效的情況下，朱镕基政府痛下決心搞“一刀切”式的全面禁止圈地。1997年4月15日，中共中央、國務院下發《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發〔1997〕11號文件），宣布全面凍結非農建設占地一年。1998年4月又發出《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于繼續凍結非農業建設項目占用耕地的通知》（中辦發電〔1988〕2號文件），再接著凍結一年。然而就這樣連續兩年的嚴厲禁令也未能遏止圈地潮。一些地區恰恰在這兩年形成“過熱”圈地，甚至圈而不用導致這兩年“爛尾地”猛增，直到2005年還在消化這些地塊。“兩年凍結”前的“八五”期間（1991－1995），中國平均每年凈減耕地440萬畝，而包括“兩年凍結”及其后數年的1996年到2003年7年間，耕地年均凈減卻驟增為1428萬畝。時人驚呼：“采取‘世界上最嚴格耕地保護政策’的國家卻成為世界上農地最易被‘征用’的國家”。老實說，今天的“嚴格控制”不太可能比那時的“兩年凍結”更嚴厲。當年效果不過如此，今后又能怎么樣？
顯然，只要“地權歸官不歸農，政府圈地即圈錢”的狀況不變，要求它自己監督自己、自己“嚴格控制”自己，怎么可能？
關于“補償”問題
“8·31限”以后，土地政策調整中心似乎從“控制規模”轉向了調整“補償費”。這既是兩年來幾次低價征地引起重事件的刺激，也體現了新近三農政策強調對農民“多予少取”的精神。
現行《土地管理法》規定的“補償費”明顯是不讓農民分享土地增值收益的。它不僅規定不按市場價、而按耕地被征前若干年莊稼的價值來“補償”農民，而且不規定下限、只規定補償“最高不得超過”若干，明顯帶有“不怕民吃虧，只怕官不賺”的味道。如今的新精神則開始強調對商業性開發征地補償標準要考慮市場因素，這當然是個進步。
然而圈地的性質到底屬于商業性開發還是“公益建設”，其判斷權仍是征地者說了算，農民并無發言權。即便承認是商業性開發，要考慮市場因素，這種考慮仍然由征地者單方決定，沒有地權的農民依然不能討價還價。既無討價還價，何來“市場”標準？
