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第一節(jié) 行政立法

一、行政立法概述

行政立法是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)。行政立法既具有行政的性質(zhì)，是一種抽象行政行為；又具有立法的性質(zhì)，是一種準(zhǔn)立法行為。

行政立法的行政性質(zhì)主要表現(xiàn)在：1）行政立法的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)；2）行政立法所調(diào)整的對(duì)象主要是行政管理事務(wù)及與行政管理密切關(guān)聯(lián)的事務(wù)；3）行政立法的根本目的是實(shí)施和執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律，實(shí)現(xiàn)行政管理職能。

行政立法的立法性質(zhì)主要表現(xiàn)在：1）行政立法是有權(quán)行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家以國(guó)家名義制定行政法律規(guī)范的活動(dòng)；2）行政立法所制定的行為規(guī)則屬于法的范疇，具有法的基本特征，即普遍性、規(guī)范性和強(qiáng)制性；3）行政立法必須遵循相應(yīng)的立法程序。行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)、規(guī)章必須經(jīng)過(guò)起草、征求意見、會(huì)議審查、通過(guò)、簽署、公布等法定程序。行政立法雖然具有立法的性質(zhì)，但是它不同于權(quán)力機(jī)關(guān)的立法。

依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對(duì)行政立法作不同的分類。

1.職權(quán)立法與授權(quán)立法 依行政立法的權(quán)力來(lái)源不同，可以分為職權(quán)立法與授權(quán)立法。職權(quán)立法是指行政機(jī)關(guān)直接依照憲法和有關(guān)組織法規(guī)定的職權(quán)制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)。如憲法第八十九條規(guī)定，國(guó)務(wù)院可以根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，規(guī)定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令；第90條第2款又規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章等。授權(quán)立法是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)特定法律、法規(guī)授權(quán)或依據(jù)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)通過(guò)專門決議的授權(quán)，制定規(guī)范性法律文件行為。如治安管理處條例第44條規(guī)定："對(duì)違反交通管理行為處罰的實(shí)施辦法，由國(guó)務(wù)院另行制定"，屬權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的立法授權(quán)；耕地占用稅暫行條例第15條規(guī)定：本條例"實(shí)施辦法，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本條例的規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況制定，并報(bào)財(cái)政部備案"，就是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的立法授權(quán)。

2.中央行政立法和地方行政立法 依據(jù)行使行政立法權(quán)的主體不同，可分為中央行政立法和地方行政立法。中央行政立法即國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院各部門制定部門規(guī)章的活動(dòng)。中央行政立法調(diào)整全國(guó)范圍內(nèi)的普遍性問題和須由中央作出統(tǒng)一規(guī)定的重大問題。行政法規(guī)和規(guī)章在全國(guó)范圍內(nèi)有法律效力。地方行政立法是指一定層級(jí)以上的地方人民政府制定規(guī)章的活動(dòng)。在我國(guó)，目前有權(quán)進(jìn)行地方行政立法的機(jī)關(guān)包括省、自治區(qū)、直轄市的人民政府，以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府。

3.執(zhí)行性立法與創(chuàng)制性立法 依據(jù)行政立法內(nèi)容、目的和功能的不同，可以將行政立法分為執(zhí)行性立法與創(chuàng)制性立法。執(zhí)行性立法是指行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行法律或地方性法規(guī)以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件所作出的具體規(guī)定。執(zhí)行性立法所制定的行政法規(guī)和規(guī)章一般稱為"實(shí)施條例"、"實(shí)施細(xì)則"或"實(shí)施辦法"。創(chuàng)制性立法是指行政機(jī)關(guān)為了填補(bǔ)法律法規(guī)的空白或者變通法律法規(guī)的個(gè)別規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)行政職能而進(jìn)行的立法。

二、行政立法主體

我國(guó)行政立法主體為：

1.國(guó)務(wù)院 根據(jù)憲法和國(guó)務(wù)院組織法的規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī)。其所制定的行政法規(guī)包括：

（1）依職權(quán)制定行政法規(guī)，其形式一般為"條例"、"規(guī)定"、"辦法"等。行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)家的各項(xiàng)工作，根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，依法定程序而制定的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、外事等各類法規(guī)的總稱。

（2）根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)制定某些具有法律效力的行政法規(guī)。例如，1983年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)職工退休退職辦法進(jìn)行部分修改和補(bǔ)充的決定》，1984年9月18日全國(guó)人大通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》，1985年4月10日全國(guó)人大通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》等。

2.國(guó)務(wù)院各部門 根據(jù)國(guó)務(wù)院組織法和立法法的規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。

3.省、自治區(qū)、直轄市人民政府和較大市的人民政府 根據(jù)憲法、地方組織法、立法法的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府和較大市的人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。其中較大市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。

三、行政立法的程序

行政立法程序是指行政立法主體依法定權(quán)限制定、修改、廢止行政法規(guī)和規(guī)章所應(yīng)遵循的步驟、方式和順序。

1.起草 起草是指對(duì)列入規(guī)劃的需要制定的行政法規(guī)和規(guī)章，由人民政府各主管部門分別草擬法案。行政法規(guī)和規(guī)章的起草一般有兩種：一是較為重要的行政法規(guī)和規(guī)章，其主要內(nèi)容涉及幾個(gè)具體部門業(yè)務(wù)的，由政府法制機(jī)構(gòu)或主要的部門負(fù)責(zé)，組成由有關(guān)部門參加的起草小組進(jìn)行工作；二是行政法規(guī)和規(guī)章的主要內(nèi)容不涉及其他部門業(yè)務(wù)的，由主管部門負(fù)責(zé)起草。