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        中國農(nóng)村土地制度變遷：一個(gè)產(chǎn)權(quán)的視角 

　　袁鋮 （中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北武漢430073）

　　摘要：農(nóng)地制度歷來是中國農(nóng)村變革的關(guān)鍵，其要義在于產(chǎn)權(quán)。本文從產(chǎn)權(quán)角度對(duì)建國后中國農(nóng)地制度變遷作了簡(jiǎn)要分析。作者認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)的界定與實(shí)施決定著產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。土地改革以來各種農(nóng)地制度創(chuàng)新形式的不同經(jīng)濟(jì)績(jī)效都與產(chǎn)權(quán)清晰程度和實(shí)施機(jī)制有關(guān)。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度；產(chǎn)權(quán)；經(jīng)濟(jì)績(jī)效

　　基金項(xiàng)目：教育部重大科研項(xiàng)目"農(nóng)村土地問題立法研究"（05JZD0005）

　　作者簡(jiǎn)介：袁鋮（1967-），男，湖北京山人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副教授，博士。

　　《中共中央關(guān)于制定"十一五"規(guī)劃的建議》指出："全面建設(shè)小康社會(huì)的難點(diǎn)在農(nóng)村和西部地區(qū)。

　　要從社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展。堅(jiān)持把解決好\’三農(nóng)\’問題作為全黨工作的重中之重。"由此可見，"三農(nóng)"問題對(duì)于當(dāng)今中國發(fā)展和改革的重要性。我國國情表明，土地制度的變革歷來是農(nóng)村變革的關(guān)鍵，"三農(nóng)"問題的核心在于農(nóng)村土地制度，（以下簡(jiǎn)稱"農(nóng)地制度"），農(nóng)地之要義在于產(chǎn)權(quán)。本文試圖從產(chǎn)權(quán)的角度，對(duì)建國后中國農(nóng)地制度變遷作出一點(diǎn)簡(jiǎn)要的分析。

　　一、土地改革與農(nóng)村合作化時(shí)期的中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

　　劉少奇1950年在《關(guān)于土地改革問題的報(bào)告》中指出，"土地改革的基本目的，不是單純地為了救濟(jì)窮苦農(nóng)民，而是為了要使農(nóng)村生產(chǎn)力從地主階級(jí)封建土地所有制的束縛之下獲得解放，以便發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路。"根據(jù)有關(guān)材料估計(jì)，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)前中國的地主約占50%以上的土地，地主和富農(nóng)合計(jì)約占70%～80%的土地，而占農(nóng)村人口90%的雇農(nóng)、貧農(nóng)、中農(nóng)和其他勞動(dòng)者只占約20%～30%的土地。

　　土地改革在根據(jù)地于解放戰(zhàn)爭(zhēng)期間就完成了，在新解放區(qū)則是始發(fā)于建國前后，結(jié)束于1953年春?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)勝利后，1947年，中共中央公布實(shí)行《中國土地法大綱》，根據(jù)地的土地政策由減租減息轉(zhuǎn)變?yōu)闆]收封建地主階級(jí)的土地歸農(nóng)民所有。1949年公布《中華人民共和國土地改革法》，對(duì)解放區(qū)的土地改革工作做了具體說明。1952年，全國農(nóng)村總?cè)丝?.06億，新解放區(qū)完成土地改革的農(nóng)業(yè)人口約3.1億，加上根據(jù)地已完成土地改革的農(nóng)業(yè)人口1.45億，約占全國農(nóng)村總?cè)丝诘?0%.其中約占全國農(nóng)業(yè)人口總數(shù)60%-70%的3億多無地少地的農(nóng)民獲得了約7億畝土地，免除了過去每年向地主繳納的700億斤糧食的超重地租[1]（P72-82）。

　　經(jīng)過土地改革后，我國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了一些新的情況和新的問題，突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。第一，在絕大多數(shù)農(nóng)民生活水平提高的同時(shí)，農(nóng)村確實(shí)出現(xiàn)了貧富差距逐步拉開所謂"兩極分化"苗頭；第二，土改后的農(nóng)民特別是貧農(nóng)和中農(nóng)，確有走互助生產(chǎn)道路的要求。這種狀況，使中國共產(chǎn)黨的有關(guān)政策開始發(fā)生了新的變化，毛澤東主張走互助合作道路的思想變成了黨的政策。農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)始于1953年的互助合作，經(jīng)過1954年的初級(jí)社，再到1956～1957年的高級(jí)社和1958年的人民公社運(yùn)動(dòng)。人民公社制度后來經(jīng)過多次調(diào)整，1962年將原來以生產(chǎn)大隊(duì)為基本核算單位，普遍改為生產(chǎn)隊(duì)，規(guī)模大體相當(dāng)于過去的初級(jí)社，平均每隊(duì)約二三十戶人家。這次調(diào)整所形成的"三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)"的基本模式被長(zhǎng)期保留下來。

　　土地改革是中國歷史上規(guī)模最大、進(jìn)行得最順利、搞得最好的一次土改運(yùn)動(dòng)。這次中國農(nóng)地制度創(chuàng)新的績(jī)效在隨后幾年的農(nóng)業(yè)發(fā)展中得到了充分的體現(xiàn)。建國初期，在進(jìn)行著抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)并承擔(dān)著艱巨的社會(huì)改革任務(wù)的同時(shí)，在如此短的時(shí)間內(nèi)取得的經(jīng)濟(jì)建設(shè)成充分就證明了土地改革的正確性。

　　農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)在取得初期的成功后出現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的突然滑坡，最終導(dǎo)致1959～1961年破壞性的農(nóng)業(yè)危機(jī)的到來。

　　土地改革和農(nóng)村合作化不同的經(jīng)濟(jì)績(jī)效主要是由其不同的土地產(chǎn)權(quán)制度決定的。首先與土地產(chǎn)權(quán)的排他性和完備性程度有關(guān)。在土改階段，雖然國家對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的使用、收益和轉(zhuǎn)讓進(jìn)行了一定程度的限制，國家的干預(yù)多是從宏觀角度，一般不干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具體經(jīng)營活動(dòng)，并且嚴(yán)格依照法律和政策進(jìn)行。因而，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)具有較強(qiáng)的排他性，土改后農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)具有完備性。土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)都?xì)w農(nóng)民所有，允許在農(nóng)村中實(shí)行土地買賣和租佃自由的政策。加上，建國初期，對(duì)農(nóng)民實(shí)施了"休養(yǎng)生息"政策，政府與農(nóng)民之間土地的合約享益權(quán)與剩余享益權(quán)相對(duì)較為固定，土地收益權(quán)主要也歸農(nóng)民所有。國家權(quán)力隨著農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)升級(jí)逐步侵犯農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)。在互助組和初級(jí)社階段，國家剝奪了農(nóng)民土地經(jīng)營使用權(quán)；在高級(jí)社階段，國家又剝奪了農(nóng)民土地所有權(quán)；人民公社時(shí)期，國家權(quán)力全面侵入農(nóng)村，對(duì)農(nóng)地?zé)o償調(diào)撥。對(duì)單個(gè)農(nóng)民來講，農(nóng)地成為一種公共物品，他不擁有相對(duì)于其它成員的對(duì)土地排他性使用、轉(zhuǎn)讓、收益和處置權(quán)，農(nóng)民土地所有權(quán)出現(xiàn)"殘缺".

　　其次還與產(chǎn)權(quán)實(shí)施機(jī)制有關(guān)。地主和富農(nóng)在解放前占有絕大部分土地，是封建土地所有制下的既得利益集團(tuán)。土地改革是在地主和富農(nóng)在政治上處于低谷時(shí)進(jìn)行的。由于新中國建立前后的形勢(shì)和條件發(fā)生了重大變化，與以往老解放區(qū)的土地改革相比，新解放區(qū)的土地改革將消滅富農(nóng)經(jīng)濟(jì)的政策改為保護(hù)富農(nóng)經(jīng)濟(jì)，將沒收地主全部財(cái)產(chǎn)的政策改為僅沒收地主的土地、耕畜、農(nóng)具、多余的糧食及在農(nóng)村中多余的房屋，其他財(cái)產(chǎn)均不予沒收，在一些特殊地區(qū)甚至實(shí)行過和平贖買政策，這樣做可以減弱地主和富農(nóng)等舊制度的既得利益集團(tuán)對(duì)土改的反抗，從而有利于穩(wěn)定社會(huì)秩序，減少土改政策實(shí)施的阻力。中國共產(chǎn)黨始終認(rèn)為土地改革只解決了反封建問題，而沒有解決小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)落后和效率低下等問題。農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)是想使中國廣大農(nóng)民既擺脫資本主義式的發(fā)展道路，又能夠迅速改變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的落后面貌，其結(jié)果卻是集體經(jīng)濟(jì)的低效率。其中的原因除了農(nóng)村合作化和人民公社發(fā)展道路的選擇嚴(yán)重脫離中國農(nóng)村實(shí)際外，還與人民公社制度實(shí)施方式有關(guān)。由于公社監(jiān)督生產(chǎn)隊(duì)的成本太高，因而任何計(jì)劃任務(wù)，尤其是征、派購計(jì)劃總是不能圓滿完成。同樣，也由于生產(chǎn)隊(duì)對(duì)農(nóng)民缺乏激勵(lì)，監(jiān)督成本高昂，所以勞動(dòng)中偷懶和機(jī)會(huì)主義行為十分盛行。人民公社制度同時(shí)損失了監(jiān)管者和勞動(dòng)者兩個(gè)方面積極性。

　　二、家庭承包責(zé)任制下中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

　　在集體經(jīng)濟(jì)無法滿足農(nóng)民生存需要的貧困地區(qū)，生產(chǎn)責(zé)任制往往成為政府最有效的辦法。1956年全國出現(xiàn)大辦高級(jí)社高潮后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了前所未有的困難。許多地區(qū)都試行過"包工包產(chǎn)"到戶的責(zé)任制[2].1959～1962年，為了借地度荒，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制開始恢復(fù)。直到1979年改革開放時(shí)，出自于農(nóng)民自發(fā)的承包經(jīng)營的沖動(dòng)從未停止過。與一般人的想像相反，作為中國改革開放發(fā)端的黨的十一屆三中全會(huì)通過的關(guān)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的兩個(gè)文件，尚未肯定"包產(chǎn)到戶"、"大包干"，反而明文規(guī)定"不許包產(chǎn)到戶"、"不許分田單干".

　　1978年底新制定的農(nóng)村政策的基調(diào)是"休養(yǎng)生息"和加強(qiáng)基層自主權(quán)。這兩個(gè)方面都沒有要在農(nóng)村啟動(dòng)體制改革，特別是產(chǎn)權(quán)改革的思想。1978年底小崗生產(chǎn)隊(duì)把農(nóng)民家庭對(duì)產(chǎn)量的承包發(fā)展成對(duì)土地經(jīng)營的承包，成為農(nóng)村改革的發(fā)源地。1979年中央轉(zhuǎn)發(fā)的國家農(nóng)委黨組《關(guān)于農(nóng)村工作問題座談會(huì)紀(jì)要》，規(guī)定邊遠(yuǎn)山區(qū)單門獨(dú)戶允許搞"包產(chǎn)到戶"，"分田單干"，不是單門獨(dú)戶的地方有人包產(chǎn)到戶，也不必禁止，不批不斗，不要勉強(qiáng)糾正，這就對(duì)包產(chǎn)到戶開了個(gè)小口子。1980年，再一步開口子就擴(kuò)大到整個(gè)貧困地區(qū)。當(dāng)時(shí)貧困地區(qū)成了國家一個(gè)包袱，解決不了這類地區(qū)的吃糧問題。1982年中央一號(hào)文件，正式肯定了土地的農(nóng)民家庭承包經(jīng)營制度，包產(chǎn)到戶30年的非法存在結(jié)束了，從此成為中央政策。1982年6月，全國農(nóng)村實(shí)行"雙包"的生產(chǎn)隊(duì)已達(dá)71.9%，其中實(shí)行包干到戶的生產(chǎn)隊(duì)占全國生產(chǎn)隊(duì)總數(shù)的67%，到年底，全國實(shí)行"雙包"的生產(chǎn)隊(duì)增加到了78.8%.1983年1月的中共中央1號(hào)文件完成了對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的理論總結(jié)，稱"雙包"為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是"我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造"，認(rèn)為家庭聯(lián)產(chǎn)承包制具有"廣泛的適應(yīng)性"，不僅農(nóng)業(yè)要實(shí)行，林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)、開發(fā)荒山荒水以及其他多種經(jīng)營方面，也要抓緊建立聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。

　　伴隨著家庭承包制的產(chǎn)生、確立、退化與創(chuàng)新，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是在波動(dòng)中向前發(fā)展的。1980～1984年是家庭承包制確立并在全國大力推廣時(shí)期，農(nóng)民人均純收入由191.33元增加到355.33元，年均增加近33元，年均增長(zhǎng)15.9%.1984年出現(xiàn)了"賣糧難"、"賣棉難"現(xiàn)象后，連續(xù)4年糧食產(chǎn)量下降。1985～1991年農(nóng)民收入在波動(dòng)中緩慢增長(zhǎng)，年均增長(zhǎng)42%，年增長(zhǎng)9.3%，1989年為負(fù)增長(zhǎng)（-1.6%）。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)徘徊的情況下，20世紀(jì)80年代中后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)"異軍突起"，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繼續(xù)向前發(fā)展。從1992年開始，中央全面深化農(nóng)村改革。第一，進(jìn)一步深化農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革。改革開放以來逐步形成的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格"雙軌制"，開始轉(zhuǎn)變?yōu)閲液暧^調(diào)控下的自由市場(chǎng)購銷體制。第二，堅(jiān)持穩(wěn)定家庭承包責(zé)任制。強(qiáng)調(diào)家庭承包責(zé)任制是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持不動(dòng)搖。1993年中央提出在原有耕地15年的承包期到期后，再延長(zhǎng)30年不變。1998年8月延長(zhǎng)土地承包期30年的政策被寫進(jìn)了新修訂的《土地管理法》，這是從農(nóng)村合作化以來中國農(nóng)民的土地使用權(quán)首次得到法律保障。2002年通過的《農(nóng)村土地承包法》又一次以法律的形式確保了以家庭承包為主的經(jīng)營制度長(zhǎng)期不變。第三，建立合理的土地流轉(zhuǎn)制度。第四，積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的建設(shè)。

　　1978年開始的農(nóng)村改革促成1978～1984年間農(nóng)業(yè)超常規(guī)增長(zhǎng)，其后農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)速度明顯放慢。由于1978年底開始的改革是從幾方面同時(shí)進(jìn)行的。我們除了變革微觀經(jīng)濟(jì)主體并將集體制轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝コ邪?jīng)營的農(nóng)作制度外，還改革了整個(gè)制度環(huán)境。如大幅度提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價(jià)格，縮小農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購范圍和降低征購指標(biāo)，開放城鄉(xiāng)農(nóng)產(chǎn)品集貿(mào)市場(chǎng)等等。在這段時(shí)期農(nóng)業(yè)的投入要素，尤其是化肥也有快速增長(zhǎng)。1985年以后，我們?cè)诜€(wěn)定和完善家庭承包制的同時(shí)，還大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，進(jìn)一步深化包括農(nóng)產(chǎn)品流通體制和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系在內(nèi)的整個(gè)制度環(huán)境改革。到底什么是導(dǎo)致1978～1984年間農(nóng)業(yè)超常規(guī)增長(zhǎng)及其后增長(zhǎng)明顯放慢的原因？從理論上講，上述各項(xiàng)改革都可能對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起促進(jìn)作用。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論，1985年前后中國農(nóng)業(yè)的不同經(jīng)濟(jì)續(xù)效主要是由其土地產(chǎn)權(quán)不同特征決定的。

　　1978～1984年農(nóng)業(yè)超常規(guī)增長(zhǎng)主要是由于政府保持農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)排他性的完整性及其被充分地執(zhí)行，提高了農(nóng)地資源的利用效率。經(jīng)濟(jì)學(xué)界過去認(rèn)為資源利用效率的提高是技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)組織形式的變化帶來的。但是，我們認(rèn)為如果沒有產(chǎn)權(quán)合約結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性的變化和政府對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)排他性限制的減少，即使發(fā)生技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)組織落實(shí)到戶，也不可能導(dǎo)致生產(chǎn)效率根本性的提高。

　　例如，在人民公社制度實(shí)行期間，政府一直對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜、農(nóng)業(yè)用電、農(nóng)用柴油以及小農(nóng)具等生產(chǎn)資料，實(shí)行價(jià)格優(yōu)惠和不斷降價(jià)的政策，這些優(yōu)惠政策是在農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)排他性嚴(yán)重限制下的情況下實(shí)施的，因此對(duì)生產(chǎn)效率的提高并沒有產(chǎn)生決定性的影響。因?yàn)閷?duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)排他性的限制所產(chǎn)生的后果與低價(jià)優(yōu)惠的激勵(lì)是完全無法對(duì)稱的，即對(duì)土地的強(qiáng)制性合約控制和強(qiáng)制性合約享益所造成的激勵(lì)的缺乏是低價(jià)優(yōu)惠無論如何也無法彌補(bǔ)的[3].家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行使農(nóng)民土地的剩余權(quán)益發(fā)生本質(zhì)性的變化。"交夠國家的，留足集體的，剩下的都是自己的"，生動(dòng)地反映了農(nóng)民擁有完整的剩余享益權(quán)。加上，改革開放之初國家制定農(nóng)村政策的基調(diào)是對(duì)農(nóng)民"休養(yǎng)生息"，當(dāng)時(shí)農(nóng)村基層政權(quán)規(guī)模也沒有膨脹。因而，農(nóng)民土地的剩余控制權(quán)也相對(duì)較固定。與人民公社時(shí)期相比，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)排他性空前提高。農(nóng)民土地排他性的產(chǎn)權(quán)能被充分地執(zhí)行，主要是由于無論是地方政府、村干部，抑或是農(nóng)民甚至是城市居民，都不是舊體制下的既得利益集團(tuán)，都從土地家庭承包制度的確立中獲得了額外的收益，這次農(nóng)地制度變遷屬于典型的"帕累托改進(jìn)".

　　1985～2002年農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)速度放慢主要是由于農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)排他性程度降低及其不能被很好地實(shí)施。從1984年開始，中國改革的重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心也從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，國家又一次實(shí)施工業(yè)和城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。國家不僅憑借農(nóng)地的最終產(chǎn)權(quán)，通過征用方式，隨意侵犯土地集體所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)；而且還依據(jù)行政權(quán)力對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)廣泛干預(yù)。村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體土地事實(shí)上的產(chǎn)權(quán)所有者，作為發(fā)包方，可以通過承包合同任意決定合約控制權(quán)與剩余控制權(quán)、合約享益權(quán)與剩余享益權(quán)的比例。因而，目前我國農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的排他性受到國家、集體經(jīng)濟(jì)組織等眾多行為主體的限制。雖然這一時(shí)期國家采取大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)發(fā)展的整個(gè)制度環(huán)境改革，都不足以完全彌補(bǔ)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)排他性殘缺所帶來的損失。1984～1990年，在畜牧、水產(chǎn)以及非農(nóng)業(yè)穩(wěn)定增長(zhǎng)的同時(shí)，唯獨(dú)基本農(nóng)作物糧食、棉花等出現(xiàn)徘徊的局面。1984年家庭承包制在中國普遍實(shí)現(xiàn)后，地方政府和村干部便成為了這一體制的既得利益集團(tuán)。中央政府為了國家的長(zhǎng)治久安，眾多確保農(nóng)民擁有統(tǒng)一完整的承包經(jīng)營權(quán)的努力，因?yàn)樯婕暗胤秸c村干部的利益，最終沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。例如，"八五"和"九五"期間，黨中央和國務(wù)院始終把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)作為農(nóng)村工作的一項(xiàng)政治任務(wù)來抓。然而，這些都不足以遏制農(nóng)民負(fù)擔(dān)的日益加重的趨勢(shì)。其中的原因還是在于這些措施與地方政府和村干部的既得利益相矛盾。