中國農村土地制度變遷：一個產權的視角
發布時間：2010-01-14 共2頁
三、家庭承包責任制后的中國農地產權制度創新
作為一項制度創新，家庭承包責任制不可能一勞永逸地解決農業增長中的全部問題。從20世紀80年代中期開始，家庭承包責任制的缺陷開始顯現出來。一是農戶對固定承包的地塊長期預期不足。
二是無法在更大范圍實現土地資源的流轉和合理配置。整個20世紀80年代全國發生轉包、轉讓土地的農戶占農戶總數不到1%，流轉耕地面積占全國耕地面積的比重只有0.44%.三是外部因素對農民土地承包經營權的侵犯。鄉鎮政府和村干部對農民土地承包經營權的侵犯導致農民土地產權殘缺，以及農地不能自由轉讓、不得繼承、不得自由種植等。
中國經濟客觀上存在的區域差別和在農地經營上存在的資源、勞動力、資本技術的比較優勢不同，使不同農地制度創新和制度安排也表現出明顯的區域差別。如"兩田制"在全國都有表現，但最多的制度安排卻集中于中部地區；"規模經營"明顯地在大城市郊區和沿海發達地區表現出較強烈的制度供給沖動；"四荒地"使用權拍賣則主要發生于西部山區和欠發達地區。中國農地制度這四種創新形式都是為了化解農業生產領域根本性矛盾（人地關系矛盾）而進行的制度變遷。家庭承包責任制作為重大的制度創新，在運行過程中逐漸顯露的制度缺陷，其實是可以更多地歸結為外部制度環境變化對農地制度的影響，其中主要是人地關系矛盾的約束。我國農村人地關系矛盾在中部和西部經濟發展落后地區的表現是大量農村剩余勞動力亟待轉移，而在大中城市郊區和沿海發達地區則表現為耕地撂荒現象?，F階段中國農地制度的不同創新形式都在相當大程度上緩解農業生產中緊張的人地關系矛盾，力圖實現人地資源的有效配置。在農村沒有解決溫飽之前，農地社會保障功能很重要；在解決溫飽之后，則農地生產要素功能就顯得很突出?，F在，隨著城市化和非農產業的快速發展，農業結構調整和農業現代化步伐的加快，提高土地經營效率十分迫切。
農地制度改革各功能之間存在一定的矛盾。例如，強調農地生產要素功能必然以削弱社會保障功能為代價，遷就于現存的制度環境會導致農民不能自主選擇適合于自己的農地制度，維持現行農地制度的穩定性往往不利于農村剩余勞動力的轉移和工業化與城市化的展開。農地制度改革的這種兩難困境決定我們不可能設計出最優的目標模式，只能作出次優的選擇，必須尋找以一種功能為主同時兼顧其它目標的改革方案。當前家庭承包責任制創新的主題是如何在農地社會保障功能的前提下，通過產權制度創新，克服外部因素對農民土地承包經營權的侵犯，進而提高農地的效率，促進農村剩余勞動力轉移和城鄉經濟協調發展。
在今后一個相當長時間內，農地的社會保障功能遠遠大于生產要素功能，人地關系高度緊張是根本原因。我國土地資源極為稀缺，2004年我國耕地只有18.37億畝，人均耕地僅1.41畝，不到世界平均水平的一半。而且，由于人口分布不平衡，有1？3的省人均耕地不足1畝，有666個縣低于聯合國確立的0.8畝的警界線，463個縣低于人均0.5畝的危險線。耕地是農民的"生存資料"，是農民活命的基礎。在未來幾十年里，即便我國城市化率達到50%，仍會有8億多農村人口，人地矛盾不會根本緩解。因此在耕地問題上，應首先保障公平，再兼顧效率。只有在大量的農民離開土地，耕地的主要功能不是基本福利保障，而是土地收益率的時候，才有條件嘗試那些以效率為中心的耕地分配和經營制度。同樣，現在保障農民土地承包經營權的意義遠大于依靠農村基層政權組織來實現土地規模經營。
各種新的農地制度安排沒有很好地解決家庭承包制的產權缺陷，農民土地承包經營權不僅沒有得到很好的維護，反而遭受更嚴重的侵犯，這樣新的農地制度安排很可能會喪失家庭承包制的合理內核——充分激勵和無需監督，降低新制度安排預期凈收益。而鄉村干部對農民土地產權侵犯只有少部分是恣意妄為的結果，絕大部分與農村的制度環境是相符合的。農地產權殘缺的根源在于農地集體所有制。集體所有制下的農地產權具有復雜的委托代理性質：作為集體成員的農戶擁有土地的終極所有權，將管理權委托集體經濟組織行使。然而，農村土地又由村民委員會發包，集體經濟組織及其負責人由法律上的代理人演變成委托人，產生了所謂的"委托-代理悖論".在現行的政治體制下，由于鄉鎮直接決定村干部的任免，農村集體經濟組織實際上成了鄉鎮政權的派出機構，承擔著貫徹上級政府意圖的任務。信息不對稱、農民和鄉鎮政府監督村干部行為面臨的高昂成本等因素加劇了村干部的機會主義行為。農村集體經濟組織靠重合行政邊界和集體土地邊界來直接控制農地。今后，要避免土地頻繁調整并且符合村民自治的民主政治發展方向，要求把現在村集體組織的土地支配權完全拿掉，確保農民擁有完整的承包經營權，并允許土地流轉和使用權的轉讓，使得農民剩余權益更加充分。在此基礎之上，再來促使農業經營規模得到盡快擴大，并加速農村剩余勞動力的轉移。國外農地制度變遷的歷史也表明，土地規模經營只能在產權清晰的前提下進行。
四、結論
本文在運用新制度經濟學中的產權理論解釋中國農地制度變遷的基礎上，得出以下結論：
1.農業生產中人地關系矛盾是中國農地制度創新所必須解決的根本性矛盾。中國現階段農地制度各種創新形式都是為了化解這一根本性矛盾進行的制度變遷，家庭承包責任制在運行過程中逐漸顯露的制度缺陷可以更多地歸結為人地關系矛盾的約束。
2.產權清晰程度是決定農地產權制度經濟績效的前提性條件。土地改革與農村合作化運動不同的經濟績效與土地產權清晰程度有關。土改后農民土地產權具有完備性，而農村合作化運動完成后農民不擁有土地的使用、轉讓、收益和處分權，農地土地產權是殘缺的。
3.農地產權制度經濟績效還與產權實施機制有關。只有打破舊制度下既得利益集團對經濟增長的制約作用，才會出現制度優化，避免經濟增長最終陷入停滯的局面。中國的土地改革是在地主和富農在政治上處于低谷時進行的，建國后共產黨所采取的靈活的土改政策減弱了舊制度的既得利益集團對土改的反抗，減少了土改政策實施的阻力。人民公社制度由于監督成本高昂、對農民缺乏激勵與勞動中機會主義盛行，因而計劃任務總是不能圓滿完成。1978～1984年農業超常規增長還與農民土地排他性的產權能被充分地執行有關。無論是地方政府、村干部，抑或是農民甚至是城市居民，都不是舊體制下的既得利益集團，都從家庭承包制度的確立中獲得了額外的收益，這次農地制度變遷屬于典型的帕累托改進。1984年家庭承包制在中國普遍實施后，地方政府和村干部便成為了這一體制的既得利益集團，中央眾多維護農民土地承包經濟權的政策，因為與地方政府和村干部的既得利益相矛盾，最終沒有實現預期目標。
4.農地產權制度改革不能孤立進行，必須對相應的制度環境進行配套改革。產權制度改革只是解決農地問題的必要條件，決不是充分條件?，F階段，農地制度各種創新形式沒有很好地解決家庭承包制所表現出的制度缺陷。政府在進行農地制度新的安排時，首先要考慮的競不是農地產權制度決定的績效，甚至不是經濟問題，而更多地與制度環境相聯系。
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