合理界定集體土地所有權的行使主體
發布時間：2012-07-25 共1頁
隨著近年來土地資產價值的日益顯化，土地權利問題逐漸成為我們不得不直面的社會熱點和焦點問題。當前實踐中，我國集體土地所有權存在著主體不到位、權利義務不明晰的問題，近年兩會期間屢有代表或委員提出把集體土地的所有權固定給農民的建議或提案。但是，把土地集體所有明確為農民個人所有，就突破了我國實行的土地公有制，涉及我國憲法及相關法律中有關規定的方向性調整。我不贊同這種激進的作法，農村土地產權制度改革還是應當在憲法和法律的框架內依法穩步推進，其著眼點應在于努力探索農民集體土地所有權實現的多種形式，關鍵是合理界定集體土地所有權的行使主體。
現行制度框架下的集體土地所有權行使主體及其面臨的困境
我國實行土地的社會主義公有制，《憲法》第１０條確定了國家所有和集體所有這兩種土地所有權制度，作為我國所有制關系的重要內容。《土地管理法》對于兩種土地所有權的行使主體作了進一步規定，國有土地所有權的行使主體比較明確且在實踐中沒有太多爭議，即根據該法第２條，國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。集體土地所有權的行使主體比較復雜，《土地管理法》第１０條規定了不同情況下相應的行使主體：農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。
目前我國集體土地所有權的行使主體制度是歷史的產物。人民公社時期，我國農村集體所有制實行的是“三級所有，隊為基礎”，生產隊是農村生產、分配和支配集體財產的基本單位；家庭承包制后，原來的生產小隊變為村民小組，生產大隊改為村委會；而鄉鎮土地集體所有則更是政社合一的人民公社體制的產物。但是，在社會轉型過程中，隨著土地長期承包給農戶耕種，生產隊不再從事生產經營和分配，作為土地所有權代表的權力大大弱化；而舊體制廢除后，鄉（鎮）農民集體經濟組織大多已經不存在，原來鎮屬的集體土地要么由鎮辦集體所有制企業占有，要么由鄉鎮人民政府行使所有權。這就容易造成集體土地所有權行使主體的“缺位”或“越位”：不少鄉（鎮）還保留一定數量的鎮屬集體土地，既不辦國有土地證，事實上又不屬于基本農田，名為集體所有，實為政府所有和經營；村委會替代村經濟組織和村民小組行使集體土地所有權成為普遍情形，如村委會對全村土地進行統一調整，掌管集體土地所有權證，統一支配土地征用款，等等。
對如何界定集體土地所有權行使主體的路徑辨析
這次我國物權立法采取了“開門立法”的方式，開了向全社會征求意見的先河，目前向全社會公開的已經是第四稿，誠為我國民主法治之進步。關于如何規定集體土地所有權的行使主體，有論者指出，鎮政府、村委會擁有和經營集體土地，是不倫不類的土地“三級所有”權形態的復燃，違背了憲法關于農村土地為農民集體所有的原則，建議在物權立法過程中取消鄉（鎮）集體經濟組織和村委會代表集體行使所有權的有關規定。的確，鄉（鎮）人民政府缺乏擔當集體土地所有者的法律資格，加以它自身具有的行政權力，實在有對農民土地權益的侵犯之虞；村委會自治職能與政治經濟職能不分，不利于集體資產的保值增值，難免在征地和土地非農化利用等方面存在越權代理或濫用權力的現象。但是，貿然取消鄉（鎮）集體經濟組織和村委會代表集體行使所有權的有關規定，對于現實中存在的哪怕是很少一部分的鄉（鎮）農民集體所有的土地，究竟由誰來行使所有權？讓更缺乏組織化的村民小組行使集體土地所有權難道不會造成更大的濫用權力？
因此，筆者不能同意上述簡單取消鄉（鎮）集體經濟組織和村委會代表集體行使所有權的有關規定的激進意見。對于集體土地所有權行使主體的具體界定，我們依然堅持在憲法和法律的框架內穩步推進的思路，采漸進式的改良之路。事實上，法治進程的演進從來就不是也不可能一蹴而就的。法治本身不是最理想的治理方式而是相對較好的方式，作為立法結果的法律是經過再三權衡和妥協而能夠被大家接受的產物，對舊制度的否定需要有慢慢來的心態。實際上，鄉鎮人民政府和村民委員會對農民集體所有的土地進行經營、管理并非一無是處，在我國改革開放過程中，２０世紀９０年代的鄉鎮企業經濟曾經創造了一段輝煌，以行政村為單位統一提供村級公共品的服務也為今天“建設社會主義新農村”打下了一個基礎。因此，重要的或許不是一棍子打死，而是讓其“帶著鐐銬跳舞”。
植根于制度現實的兩點建議
關于如何明確和規范集體土地所有權的行使主體，筆者認為要在充分認識現有制度合理性和不足的基礎上進行有選擇的揚棄，提出兩點具體建議：
（一）將來在《物權法》中規定，集體所有的土地“屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織代表農民集體行使所有權；已經沒有村集體經濟組織的，由村民會議或經村民會議授權的村民委員會代表農民集體行使所有權。”其理由在于，根據我國土地管理法第１０條和村民委員會組織法第５條的規定，簡單地取消村民委員會代表集體經營、管理土地與前述兩部法律沖突，目前不太適宜。但是，為防止村民委員會濫用權力侵犯農民土地權益，可以考慮規定在村集體經濟組織缺位的情況下，由村民會議代表農民集體行使所有權，因為村民委員會實際上是村民會議的代表機構，作為直接民主的形式當然可以代表農民集體；而考慮到實踐中村民會議可能不方便直接行使，就通過“經村民會議授權”這一要求對村民委員會代表農民集體行使所有權施以嚴格的程序約束，這與村民委員會組織法的立法精神完全吻合。至于農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，可以暫不考慮修改，繼續規定由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理。
（二）將來在《物權法》中規定，集體所有的土地“屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）集體經濟組織代表農民集體行使所有權；已經沒有鄉（鎮）集體經濟組織的，由鄉（鎮）人民代表大會或經鄉（鎮）人民代表大會授權的同級人民政府代表農民集體行使所有權。”其理由在于，根據我國土地管理法第１０條的規定，只要存在哪怕是很少一部分的鄉（鎮）農民集體所有的土地，就不能輕易取消鄉（鎮）集體經濟組織代表集體行使所有權的權能。但是，為防止鄉（鎮）人民政府運用行政權力侵犯農民土地權益，可以考慮規定在鄉（鎮）集體經濟組織缺位的情況下，由鄉（鎮）人民代表大會代表農民集體行使所有權，因為鄉（鎮）人民代表大會是全鄉（鎮）人民（包括農民）的民意權力機關，具有足夠的合法性。而考慮到實踐中鄉（鎮）人民代表大會直接行使的困難，就通過“經鄉（鎮）人民代表大會授權”這一要求對鄉（鎮）人民政府代表鄉（鎮）農民集體行使所有權施以嚴格的程序約束，從而實現對其行政權力的制約。
