精品理论电影在线_日韩视频一区二区_一本色道精品久久一区二区三区_香蕉综合视频

　　隨著近年來土地資產(chǎn)價(jià)值的日益顯化，土地權(quán)利問題逐漸成為我們不得不直面的社會熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題。當(dāng)前實(shí)踐中，我國集體土地所有權(quán)存在著主體不到位、權(quán)利義務(wù)不明晰的問題，近年兩會期間屢有代表或委員提出把集體土地的所有權(quán)固定給農(nóng)民的建議或提案。但是，把土地集體所有明確為農(nóng)民個人所有，就突破了我國實(shí)行的土地公有制，涉及我國憲法及相關(guān)法律中有關(guān)規(guī)定的方向性調(diào)整。我不贊同這種激進(jìn)的作法，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革還是應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的框架內(nèi)依法穩(wěn)步推進(jìn)，其著眼點(diǎn)應(yīng)在于努力探索農(nóng)民集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的多種形式，關(guān)鍵是合理界定集體土地所有權(quán)的行使主體。

　　現(xiàn)行制度框架下的集體土地所有權(quán)行使主體及其面臨的困境

　　我國實(shí)行土地的社會主義公有制，《憲法》第１０條確定了國家所有和集體所有這兩種土地所有權(quán)制度，作為我國所有制關(guān)系的重要內(nèi)容。《土地管理法》對于兩種土地所有權(quán)的行使主體作了進(jìn)一步規(guī)定，國有土地所有權(quán)的行使主體比較明確且在實(shí)踐中沒有太多爭議，即根據(jù)該法第２條，國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。集體土地所有權(quán)的行使主體比較復(fù)雜，《土地管理法》第１０條規(guī)定了不同情況下相應(yīng)的行使主體：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。

　　目前我國集體土地所有權(quán)的行使主體制度是歷史的產(chǎn)物。人民公社時期，我國農(nóng)村集體所有制實(shí)行的是“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，生產(chǎn)隊(duì)是農(nóng)村生產(chǎn)、分配和支配集體財(cái)產(chǎn)的基本單位；家庭承包制后，原來的生產(chǎn)小隊(duì)變?yōu)榇迕裥〗M，生產(chǎn)大隊(duì)改為村委會；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地集體所有則更是政社合一的人民公社體制的產(chǎn)物。但是，在社會轉(zhuǎn)型過程中，隨著土地長期承包給農(nóng)戶耕種，生產(chǎn)隊(duì)不再從事生產(chǎn)經(jīng)營和分配，作為土地所有權(quán)代表的權(quán)力大大弱化；而舊體制廢除后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織大多已經(jīng)不存在，原來鎮(zhèn)屬的集體土地要么由鎮(zhèn)辦集體所有制企業(yè)占有，要么由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使所有權(quán)。這就容易造成集體土地所有權(quán)行使主體的“缺位”或“越位”：不少鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）還保留一定數(shù)量的鎮(zhèn)屬集體土地，既不辦國有土地證，事實(shí)上又不屬于基本農(nóng)田，名為集體所有，實(shí)為政府所有和經(jīng)營；村委會替代村經(jīng)濟(jì)組織和村民小組行使集體土地所有權(quán)成為普遍情形，如村委會對全村土地進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整，掌管集體土地所有權(quán)證，統(tǒng)一支配土地征用款，等等。

　　對如何界定集體土地所有權(quán)行使主體的路徑辨析

　　這次我國物權(quán)立法采取了“開門立法”的方式，開了向全社會征求意見的先河，目前向全社會公開的已經(jīng)是第四稿，誠為我國民主法治之進(jìn)步。關(guān)于如何規(guī)定集體土地所有權(quán)的行使主體，有論者指出，鎮(zhèn)政府、村委會擁有和經(jīng)營集體土地，是不倫不類的土地“三級所有”權(quán)形態(tài)的復(fù)燃，違背了憲法關(guān)于農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有的原則，建議在物權(quán)立法過程中取消鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會代表集體行使所有權(quán)的有關(guān)規(guī)定。的確，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府缺乏擔(dān)當(dāng)集體土地所有者的法律資格，加以它自身具有的行政權(quán)力，實(shí)在有對農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯之虞；村委會自治職能與政治經(jīng)濟(jì)職能不分，不利于集體資產(chǎn)的保值增值，難免在征地和土地非農(nóng)化利用等方面存在越權(quán)代理或?yàn)E用權(quán)力的現(xiàn)象。但是，貿(mào)然取消鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會代表集體行使所有權(quán)的有關(guān)規(guī)定，對于現(xiàn)實(shí)中存在的哪怕是很少一部分的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的土地，究竟由誰來行使所有權(quán)？讓更缺乏組織化的村民小組行使集體土地所有權(quán)難道不會造成更大的濫用權(quán)力？

　　因此，筆者不能同意上述簡單取消鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會代表集體行使所有權(quán)的有關(guān)規(guī)定的激進(jìn)意見。對于集體土地所有權(quán)行使主體的具體界定，我們依然堅(jiān)持在憲法和法律的框架內(nèi)穩(wěn)步推進(jìn)的思路，采漸進(jìn)式的改良之路。事實(shí)上，法治進(jìn)程的演進(jìn)從來就不是也不可能一蹴而就的。法治本身不是最理想的治理方式而是相對較好的方式，作為立法結(jié)果的法律是經(jīng)過再三權(quán)衡和妥協(xié)而能夠被大家接受的產(chǎn)物，對舊制度的否定需要有慢慢來的心態(tài)。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民委員會對農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)行經(jīng)營、管理并非一無是處，在我國改革開放過程中，２０世紀(jì)９０年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)曾經(jīng)創(chuàng)造了一段輝煌，以行政村為單位統(tǒng)一提供村級公共品的服務(wù)也為今天“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”打下了一個基礎(chǔ)。因此，重要的或許不是一棍子打死，而是讓其“帶著鐐銬跳舞”。

　　植根于制度現(xiàn)實(shí)的兩點(diǎn)建議

　　關(guān)于如何明確和規(guī)范集體土地所有權(quán)的行使主體，筆者認(rèn)為要在充分認(rèn)識現(xiàn)有制度合理性和不足的基礎(chǔ)上進(jìn)行有選擇的揚(yáng)棄，提出兩點(diǎn)具體建議：

　　（一）將來在《物權(quán)法》中規(guī)定，集體所有的土地“屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)；已經(jīng)沒有村集體經(jīng)濟(jì)組織的，由村民會議或經(jīng)村民會議授權(quán)的村民委員會代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。”其理由在于，根據(jù)我國土地管理法第１０條和村民委員會組織法第５條的規(guī)定，簡單地取消村民委員會代表集體經(jīng)營、管理土地與前述兩部法律沖突，目前不太適宜。但是，為防止村民委員會濫用權(quán)力侵犯農(nóng)民土地權(quán)益，可以考慮規(guī)定在村集體經(jīng)濟(jì)組織缺位的情況下，由村民會議代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)，因?yàn)榇迕裎瘑T會實(shí)際上是村民會議的代表機(jī)構(gòu)，作為直接民主的形式當(dāng)然可以代表農(nóng)民集體；而考慮到實(shí)踐中村民會議可能不方便直接行使，就通過“經(jīng)村民會議授權(quán)”這一要求對村民委員會代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)施以嚴(yán)格的程序約束，這與村民委員會組織法的立法精神完全吻合。至于農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，可以暫不考慮修改，繼續(xù)規(guī)定由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理。

　　（二）將來在《物權(quán)法》中規(guī)定，集體所有的土地“屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)；已經(jīng)沒有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會或經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會授權(quán)的同級人民政府代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。”其理由在于，根據(jù)我國土地管理法第１０條的規(guī)定，只要存在哪怕是很少一部分的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的土地，就不能輕易取消鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)的權(quán)能。但是，為防止鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府運(yùn)用行政權(quán)力侵犯農(nóng)民土地權(quán)益，可以考慮規(guī)定在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織缺位的情況下，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)，因?yàn)猷l(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會是全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民（包括農(nóng)民）的民意權(quán)力機(jī)關(guān)，具有足夠的合法性。而考慮到實(shí)踐中鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會直接行使的困難，就通過“經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會授權(quán)”這一要求對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府代表鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體行使所有權(quán)施以嚴(yán)格的程序約束，從而實(shí)現(xiàn)對其行政權(quán)力的制約。