集體土地所有權的現有法律地位及其原因分析
發布時間：2012-07-25 共1頁
分析集體土地所有權的法律地位，可從兩個方面進行。一是作為民事權利所包含的內容及民法對之提供的保護。二是作為行政管理的對象所受到的限制。
1．作為民事權利的國家土地所有權與集體土地所有權
對于集體土地所有權的民事法律地位，學術界的通說認為，根據《憲法》、《民法通則》和《土地管理法》的規定，集體土地所有權具有獨立性，并且與國家土地所有權地位平等。在這兩種土地所有權之間，不存在派生和隸屬的關系，它們之間也不存在等級差別。集體土地所有權的獨立性和兩種土地所有權的平等性是我國土地所有權制度的基本原則。 也有與此不同的觀點，即認為根據現行法律規定及相關土地制度來分析，很難認為集體土地所有權與國家土地所有權處于平等的法律地位。 筆者基本上同意第二種觀點，認為集體土地所有權在現行法律制度中與國家土地所有權的法律地位并不平等，兩者得到的法律保護也不相同。
《民法通則》第73條規定：“國家財產屬于全民所有。國家財產神圣不可侵犯，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、私分、截流、破壞。”第74條規定：“集體所有的財產受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、私分、破壞或者非法查封、扣押、凍結、沒收。”兩相比較，后者缺乏神圣不可侵犯的提法，說明立法者對兩種財產的保護持不同的態度。
由于我國一直否認物權，對土地所有權的流轉、確權及使用等的規定十分缺乏。為了適應經濟發展的需要，在民法通則沒有修改的情況下，將土地民事法律制度規定在一些行政法規和規章中。下面對這些具體的土地法律制度進行分析。
① 土地所有權的流轉制度。在我國，土地所有權禁止轉移，能流轉的是土地使用權。在存在國家對集體土地所有權的征用和集體土地的概括國有化的情況下，土地所有權的移轉只有一個方向——國家。因此，我國土地所有權的移轉具有單向性和唯一性，即只能從集體土地所有權流向國家土地所有權，而不能在集體土地所有權之間流轉，國家土地所有權也不能向集體所有權轉移。土地所有權的單向移轉制度將導致國家土地所有權的客體逐漸擴大，而集體土地所有權的客體則相應萎縮。可見，兩者的法律地位并不平等，
② 土地所有權的確權。土地所有權的確權是指對于土地權屬不明或權屬有爭議的土地，如何確定其歸屬。1995年3月31日國家土地管理局發布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》第18條規定，所有權有爭議，不能依法證明爭議土地屬于農民集體所有的，屬于國家所有。上述制度被稱為國家土地所有權推定制度。 從上述規定可以看出，立法者采取了有利于國家土地所有權的政策：農民集體對土地所有權提出主張必須舉證，舉證失敗即斷定該土地歸國家所有。它說明立法者具有明顯的傾向性，在爭議之前已假定土地所有權歸屬國家所有，集體對土地提出主張必須舉證。在財產權爭議中，本應適用民訴法中的“誰主張，誰舉證”的證明責任原則，國家亦負有相應的舉證義務。否則，則可以認為國家通過立法擴大自己的土地所有權范圍，集體土地所有權與國家土地所有權處于不平等的法律地位，法律對兩者提供的保護也不相同。采集者退散
③ 土地所有權的主體及內容。對集體土地所有權來說，缺乏特定的人格化的所有權主體，被學界稱為所有權主體虛位。根據物權法的一般原理，物權的主體特定、內容明確方能有效行使，也才能達到物權設置的目的。在新修改的《土地管理法》中，明確規定國家土地所有權的主體為國務院，集體土地所有權的主體仍為農村集體經濟組織，而集體經濟組織在各地實際上已不存在。那么，誰有權作為集體土地所有權的代表行使財產權，現在行使財產權的主體是否合法，在法律上來說均是問題。另外，集體所有權的內容也不完整，其使用、收益和處分均受到較大限制。集體土地所有權主體虛位，內容受限，其法律地位弱小因而受到立法者的忽視可能是一個重要原因。
2．作為行政管理對象的國家土地所有權和集體土地所有權
集體土地所有權和國家土地所有權雖同為國家土地行政管理的對象，但集體土地所有權在以下兩個方面也受到了不公正的對待。
① 土地使用限制制度。我國《城市房地產管理法》規定，城市規劃區內的集體所有的土地，須經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓（第8條）。《土法管理法》也規定，除了舉辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的以外，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地（第43條）。上述法律規定表明集體土地的使用受到較大限制，其使用方式較為單一，只能用于農業生產和農民宅基地、鄉村企業用地等與集體密切相關的建設中，不能進入具有巨大收益的房地產開發市場。集體土地的使用受到國家農業政策、耕地保護政策和土地管理的限制，既是土地社會化的要求，也是國家行政管理權行使的必然。然而，在房地產開發市場中，對符合建設用地規劃和用途管制要求的集體所有土地禁止出讓或轉讓使用權，在其被征用為國有土地后，又能有償轉讓，既違背了一般的情理，也剝奪了本應歸屬于集體的巨大增殖收益，具有明顯的不公正性。
② 土地使用審批制度。土地使用審批制度是我國土地管理的一項基本制度，農民集體所有的土地在用于非農業用途時，必須依法經過行政機關的審批。1998年《土地管理法》第60條規定：“農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地舉辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第44條的規定辦理審批手續”。該條規定了鄉村企業建設用地使用權的取得程序。第61條是關于鄉（鎮）公共設施、公益事業建設用地的取得程序。上述兩種取得程序均未明確集體土地所有權人的權利，缺乏土地所有人的同意步驟，便直接向有關機關申請行政審查，未能充分體現集體土地所有人的意志和權利行使。集體土地所有權人的法律地位顯然受到了忽視。
分析集體土地所有權與國家土地所有權法律地位不平等的原因，筆者認為主要有以下兩點：
① 思想觀念上的原因。我國自建國以來長期實行計劃經濟體制，在觀念上認為任何財產只有國家所有才能更好地為社會服務，也才能保證社會主義的公有性質。集體土地所有權與國家所有權相比，公有程度較低，因此應當受到限制，促使其向國家所有權轉化。土地單向移轉制度和國家土地所有權推定制度便是上述觀念的具體體現。正是這種觀念的存在，使得兩種土地所有權在法律地位上難以平等，立法者更傾向于保護國家土地所有權。
② 法律制度上的原因。在我國現行法律制度中，土地關系主要是由土地行政管理法來調整的，如《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《劃撥土地使用權管理暫行辦法》等，《民法通則》只有幾條原則性的規定。土地首先是一種財產，其次才是一種管理對象。作為一種財產，土地上的各種財產關系主要是平等主體之間的關系，應當由民法來調整，即應當由民法的物權法來規范。作為一種管理對象，土地管理關系是國家的行政管理機關與土地所有人、使用人之間發生的關系，由土地行政管理法調整。 在我國，由于歷史的原因和土地民事規范的缺乏，土地民事法律制度和土地行政法律制度相互混雜，土地行政主管部門既參與土地上發生的民事關系，又涉足土地行政管理關系。法律制度上的混亂使得土地上的利益沖突激烈，土地行政主管部門的民事權利和行政權力行使又沒有清晰的界限，很難保證其不利用自己的優勢管理地位謀取民事利益。因此，集體土地所有權和國家土地所有權的平等法律地位便難有保障。
1．作為民事權利的國家土地所有權與集體土地所有權
對于集體土地所有權的民事法律地位，學術界的通說認為，根據《憲法》、《民法通則》和《土地管理法》的規定，集體土地所有權具有獨立性，并且與國家土地所有權地位平等。在這兩種土地所有權之間，不存在派生和隸屬的關系，它們之間也不存在等級差別。集體土地所有權的獨立性和兩種土地所有權的平等性是我國土地所有權制度的基本原則。 也有與此不同的觀點，即認為根據現行法律規定及相關土地制度來分析，很難認為集體土地所有權與國家土地所有權處于平等的法律地位。 筆者基本上同意第二種觀點，認為集體土地所有權在現行法律制度中與國家土地所有權的法律地位并不平等，兩者得到的法律保護也不相同。
《民法通則》第73條規定：“國家財產屬于全民所有。國家財產神圣不可侵犯，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、私分、截流、破壞。”第74條規定：“集體所有的財產受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、私分、破壞或者非法查封、扣押、凍結、沒收。”兩相比較，后者缺乏神圣不可侵犯的提法，說明立法者對兩種財產的保護持不同的態度。
由于我國一直否認物權，對土地所有權的流轉、確權及使用等的規定十分缺乏。為了適應經濟發展的需要，在民法通則沒有修改的情況下，將土地民事法律制度規定在一些行政法規和規章中。下面對這些具體的土地法律制度進行分析。
① 土地所有權的流轉制度。在我國，土地所有權禁止轉移，能流轉的是土地使用權。在存在國家對集體土地所有權的征用和集體土地的概括國有化的情況下，土地所有權的移轉只有一個方向——國家。因此，我國土地所有權的移轉具有單向性和唯一性，即只能從集體土地所有權流向國家土地所有權，而不能在集體土地所有權之間流轉，國家土地所有權也不能向集體所有權轉移。土地所有權的單向移轉制度將導致國家土地所有權的客體逐漸擴大，而集體土地所有權的客體則相應萎縮。可見，兩者的法律地位并不平等，
② 土地所有權的確權。土地所有權的確權是指對于土地權屬不明或權屬有爭議的土地，如何確定其歸屬。1995年3月31日國家土地管理局發布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》第18條規定，所有權有爭議，不能依法證明爭議土地屬于農民集體所有的，屬于國家所有。上述制度被稱為國家土地所有權推定制度。 從上述規定可以看出，立法者采取了有利于國家土地所有權的政策：農民集體對土地所有權提出主張必須舉證，舉證失敗即斷定該土地歸國家所有。它說明立法者具有明顯的傾向性，在爭議之前已假定土地所有權歸屬國家所有，集體對土地提出主張必須舉證。在財產權爭議中，本應適用民訴法中的“誰主張，誰舉證”的證明責任原則，國家亦負有相應的舉證義務。否則，則可以認為國家通過立法擴大自己的土地所有權范圍，集體土地所有權與國家土地所有權處于不平等的法律地位，法律對兩者提供的保護也不相同。采集者退散
③ 土地所有權的主體及內容。對集體土地所有權來說，缺乏特定的人格化的所有權主體，被學界稱為所有權主體虛位。根據物權法的一般原理，物權的主體特定、內容明確方能有效行使，也才能達到物權設置的目的。在新修改的《土地管理法》中，明確規定國家土地所有權的主體為國務院，集體土地所有權的主體仍為農村集體經濟組織，而集體經濟組織在各地實際上已不存在。那么，誰有權作為集體土地所有權的代表行使財產權，現在行使財產權的主體是否合法，在法律上來說均是問題。另外，集體所有權的內容也不完整，其使用、收益和處分均受到較大限制。集體土地所有權主體虛位，內容受限，其法律地位弱小因而受到立法者的忽視可能是一個重要原因。
2．作為行政管理對象的國家土地所有權和集體土地所有權
集體土地所有權和國家土地所有權雖同為國家土地行政管理的對象，但集體土地所有權在以下兩個方面也受到了不公正的對待。
① 土地使用限制制度。我國《城市房地產管理法》規定，城市規劃區內的集體所有的土地，須經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓（第8條）。《土法管理法》也規定，除了舉辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的以外，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地（第43條）。上述法律規定表明集體土地的使用受到較大限制，其使用方式較為單一，只能用于農業生產和農民宅基地、鄉村企業用地等與集體密切相關的建設中，不能進入具有巨大收益的房地產開發市場。集體土地的使用受到國家農業政策、耕地保護政策和土地管理的限制，既是土地社會化的要求，也是國家行政管理權行使的必然。然而，在房地產開發市場中，對符合建設用地規劃和用途管制要求的集體所有土地禁止出讓或轉讓使用權，在其被征用為國有土地后，又能有償轉讓，既違背了一般的情理，也剝奪了本應歸屬于集體的巨大增殖收益，具有明顯的不公正性。
② 土地使用審批制度。土地使用審批制度是我國土地管理的一項基本制度，農民集體所有的土地在用于非農業用途時，必須依法經過行政機關的審批。1998年《土地管理法》第60條規定：“農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地舉辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第44條的規定辦理審批手續”。該條規定了鄉村企業建設用地使用權的取得程序。第61條是關于鄉（鎮）公共設施、公益事業建設用地的取得程序。上述兩種取得程序均未明確集體土地所有權人的權利，缺乏土地所有人的同意步驟，便直接向有關機關申請行政審查，未能充分體現集體土地所有人的意志和權利行使。集體土地所有權人的法律地位顯然受到了忽視。
分析集體土地所有權與國家土地所有權法律地位不平等的原因，筆者認為主要有以下兩點：
① 思想觀念上的原因。我國自建國以來長期實行計劃經濟體制，在觀念上認為任何財產只有國家所有才能更好地為社會服務，也才能保證社會主義的公有性質。集體土地所有權與國家所有權相比，公有程度較低，因此應當受到限制，促使其向國家所有權轉化。土地單向移轉制度和國家土地所有權推定制度便是上述觀念的具體體現。正是這種觀念的存在，使得兩種土地所有權在法律地位上難以平等，立法者更傾向于保護國家土地所有權。
② 法律制度上的原因。在我國現行法律制度中，土地關系主要是由土地行政管理法來調整的，如《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《劃撥土地使用權管理暫行辦法》等，《民法通則》只有幾條原則性的規定。土地首先是一種財產，其次才是一種管理對象。作為一種財產，土地上的各種財產關系主要是平等主體之間的關系，應當由民法來調整，即應當由民法的物權法來規范。作為一種管理對象，土地管理關系是國家的行政管理機關與土地所有人、使用人之間發生的關系，由土地行政管理法調整。 在我國，由于歷史的原因和土地民事規范的缺乏，土地民事法律制度和土地行政法律制度相互混雜，土地行政主管部門既參與土地上發生的民事關系，又涉足土地行政管理關系。法律制度上的混亂使得土地上的利益沖突激烈，土地行政主管部門的民事權利和行政權力行使又沒有清晰的界限，很難保證其不利用自己的優勢管理地位謀取民事利益。因此，集體土地所有權和國家土地所有權的平等法律地位便難有保障。
