農村土地流轉的困境與悖論
發布時間：2014-02-25 共1頁
農村土地流轉的困境與悖論
摘要：十七屆三中全會確立了“土地經營權流轉”的相關內容。但筆者調查發現，土地流轉不一定帶來規模經營，也無法解決大部分農民的出路和就業問題。強制性地迫使農民離開土地，不僅可能會惡化農村現有的極端脆弱的生活鏈條，而且造成“土地真空”的周期性出現，在一定程度上孕育更多的社會沖突因子。土地問題只有在現代化進程中才能有效解決，這需要決策者隨著現代化進展的程度制定正確的土地政策，并有足夠的耐心來應對各種問題。
十七屆三中全會確立了“土地經營權流轉”的相關內容。對此，學界進行了廣泛探討，一些地方也開始致力于發展大規模的農場，試圖以此推進規模經營，并期待近期中國出現較大規模的土地流轉，以此把農民從土地上“解放”出來。為了了解農民對土地流轉的意愿，筆者專赴河北青縣進行調研，主要探討農民對土地流轉的態度、流轉中存在的各種困境和社會風險等問題，從而形成筆者關于土地流轉的基本觀點。
一、理論分析：土地問題的困境與悖論
從理論上講，土地流轉可以賦予農民更多的經營自主權和自由選擇權，從而使農民在無法親自耕種自己土地的情況下，以一定的價格把土地出租給個人或擁有較多土地的農場主，而自身則不但享受土地出租的費用，還擁有因自身的“解放”而從事其他行業的機會成本。決策者所期望的結果是，它可以促進土地適度規模的集中，發揮規模效益，形成規模經濟，從而促進農業機械化和農業現代化的發展。
如果土地流轉是建立在充分尊重農民意愿、限制強制性流轉原則的基礎上，那么，我們必須首先考慮農民的態度和觀點。當前，農村社會保障及配套制度尚未建立起來，因而，土地對于農民具有特殊重要的意義，在一定程度上，它是農民最大和最后的保障。它不僅為農民提供最基本的物質生活，而且還是農民安身立命的精神家園。從農民的角度來看，中國漫長的歷史就是一部土地變遷的歷史，中國的政治實際上就是“土地政治”。上層政治的復雜多變是他們所無法顧及的，他們所做的，只是在祖祖輩輩留傳下來的土地上勞作耕耘，以盡可能地收獲更多的糧食，同時希望糧食能賣個好價錢，從而不僅用于維持基本的生存，而且可以保證其在饑荒之年能平安度過。這樣，長期的心理積淀使他們對土地有著深厚的感情，這種感情的牢固程度致使農民形成了一種土地般凝重的厚實人格。這種精神人格直接影響著他們的思維方式和行為選擇，并塑造了農村社會平穩中和的精神內質。農民現實的生活規則，也是以追求平穩安定為指向的，一切變動對他們來講都意味著可能帶來某種風險和損失。對于一無所有的人，變化對他們來講并不是太大的威脅，問題關鍵在于，現在的農民是擁有少量財產的人。這些財產不僅使他們維持起碼的溫飽生活，還帶給他們體面和尊嚴。因而，他們最低層次的期望便是能在現有生活水平的基礎上有一些哪怕是小小的改善。但對農民來講，任何劇烈的變動都可能把他們的生活引向毫無保障的危險境地。舒爾茨認為，農民所真正關心的是體現了知識進步的要素中所固有的新型風險和產量的不確定性。對那些生產如此之少，以至于生產僅夠維持生存的農民來說，這種風險和不確定性是非常重要的。[①]這種思維和行為模式固化了農村社會的變革。因此，擁有且僅擁有溫飽水平生活的農民既是農村社會穩定的主要力量，也是阻礙農村變革的主要力量。
農民的這種保守性格增強了他們對土地的依賴程度，安土重遷的性格使他們對任何變革都保持警覺態度。由于農民對未來的預期是不確定的，且沒有一種替代性的模式可以解決農民在沒有土地情況下的出路問題，因而，農民對土地流轉的態度是比較謹慎的。在我們調查的農民中，也確實存在一些農民將土地出租出去的情況，但租期一般為一年，且這也僅局限于家中土地較多的農戶。當問及為何出租的時間這么短或不出租時，農民最直接的反映就是反問，“沒有土地，出現饑荒怎么辦?”有的干脆現實直接地反問，“土地租出去，我們干什么?”這些回答不是農民的隨意性反應，而是形成于長期的制度情境中的慣性行為，它隱含了中國農村中的根本性困境和變化。對于這種反問，我們可以以農村司空見慣的行為現象做出回答。對于第一個提問，我們在一位老農家中看到一個非常有意思的現象：他用來裝糧食的容器是一個用木板定制的大桶(倉)，用托架懸于高處。桶的上端是一個較大的開口，糧食收獲曬干后從這個開口倒入桶中;下端是一個較小的開口，平時用木塞塞住，需用糧食時則將其緩慢拔出，糧食就從這個開口中撒落下來。由于木桶比較大，足可以存放幾年的糧食。這樣，雖然他每年吃的可能是過季的陳糧，但它對農民本身的撫慰作用是顯而易見的，即他每年都存有吃不完的糧食，并足以用應對其他各種危機。這種做法的心理暗示作用明顯超過了它的現實功用，雖然這種做法并不經濟實用，但它安全。
對于第二種提問，我們看到，現有體制無法為農民提供有效的保障，他們不得不自己尋求各種生存方式。因機械化工具的使用和農業科技的推廣而帶來了生產率的提高，但由此節約出來的勞動力卻找不到生產性的出路，造成了深刻的社會問題。這是中國“三農”問題的根本瓶頸。在調查中筆者發現，農民已意識到他們無法在現有土地上獲得更多的收入，現有土地的實物產出已達到一個技術性的極限，農民已用盡了自己所支配的技術狀態的有利的生產可能性。在由傳統耕作方式向現代經營方式轉變的過程中，增長的代價如此高昂，致使一些改革建議——如采取新技術并引進外來資本以擴大對現有要素的投資率——變得毫無價值。種地只能解決溫飽問題，但不能解決富裕問題。家中存有很多余糧，除了能保證農民的基本生存之外，并不能解決其在醫療、教育、養老等方面的花費，但他們仍愿意在現有土地上進行低效率的消耗式耕作。這可以暫時吸納一部分人口，盡管這并不是中國農村發展的根本性出路，但對于規避社會風險，不失為一個權宜之策。然而，這種策略所帶來的后果可能是根本性的：長期以來，我們關于農民問題的政策是一個權宜性的應對策略，而不是從根本上解決問題。正是基于某種“統治安全高于解決問題”的理念，致使矛盾長期積累，使問題更加復雜，更難以解決。
農民對種地的態度正在發生根本性變化，這種變化蘊藏了極大的社會風險。在一些機械化程度較高的農村，農民已在相當程度上把種地當作一種消遣方式，其意義在于，它在保障農民基本生活水平的基礎上，還保證他們“有事做”。這無論對個人還是對社會來講，都是有利的，因為它不致于使節約出來的人口因找不到工作而無所事事，從而增加社會動蕩的風險。這是一個有意義的變化，它絕不僅僅是使農民從繁重的體力勞動和精神壓力中解放出來那么簡單。在歷史上，種地被看作是最勞累、最繁重的勞動，它在農民的思維中呈現的不僅是社會分工的差異，而且還被深深地打上了高低貴賤的政治標簽。農民最大的愿望就是從土地中脫離出來，通過縱向的權力階梯或橫向的職業、地域流動，躋身于上層社會。縱觀兩千多年的土地變遷的歷史，我們很難看到農民把耕種土地當做一種消遣方式。在傳統的社會結構中，土地貧瘠而且數量有限，農民在惡劣的社會與自然環境下，小心翼翼地維持生存。膨脹的人口壓力與有限的經濟生產不可避免地產生了摩擦，農民在王朝更替的騷亂和戰爭中承受著死亡、饑荒、遷徙和瘟疫，并在市場上經受著商人、在城地主和高利貸者的剝削。[②]因此，農民一直以來就處于重重危機的包圍之中，“多打糧食”的觀念根深蒂固。
現在，這種觀念正在發生改變。在一些地區，種地已經不是農民的主要負累，農民正在淪為新的“有閑階層”。他們一方面在土地上消磨時間，另一方面又沒有能力改善現有的生活狀況。他們正期待某種變化的發生，這種變化可能把他們引向更美好的生活，也可能惡化他們現有的生存境況。如果這種變化是體制內的，可以引導農民在現代化進程中成為穩定的力量，但如果受到體制外力量的誘導，也可能形成強大的破壞性力量。這與前面的分析形成了一種悖論。但我們必須現實地看到農民所處的矛盾困境：一方面，他們擔心變化會損害他們現在僅有的一切，因而在一定程度上拒絕變化的發生，畢竟與歷史上的農民相比，他們是最滿意于現狀的;但另一方面，他們又希望變化會給他們帶來更好的生活，因而在一定程度上向往變化。現實中的悖論正是基于這種矛盾的心態產生。
二、實證調查：土地產出與出租價格、日常消費的比較
河北省青縣耿官屯村，位于縣城北2公里，現有人口3580人，5613畝耕地，人均耕地1.5畝左右，是土地資源比較貧乏的村莊。尤其是受到土地承包三十年不變政策和“增人不增地，減人不減地”政策的限制，人地矛盾比較突出。雖然該縣的土地比較貧瘠，但青縣沒有拋荒現象，多數農民仍在耕種著土地。在該村，由于外嫁、死亡、外出打工等原因，有少量家庭耕種的土地多于人均耕地，但極少存在耕種不過來的現象。該村處于平原地區，耕種、收割等基本實現了機械化，一定程度上免除了以往靠人工體力勞作的情況。這使本村土地流轉的情況較少見到，同時也增加了土地投入的成本。這使一畝土地的年收入更少了。
耕地的不斷減少成為村莊治理中的一個嚴重問題，同時，土地的產出也制約著農村經濟的發展和農民收入的提高。根據該村的實際情況，筆者通過訪問農民對土地的投入和支出情況，簡單地為農民耕種一畝土地的年收入算了一下帳。
與其他北方農村一樣，該村作物一年兩季，冬春種小麥，夏秋種玉米或豆類。當然，按照土壤、水利、氣溫、陽光等條件的不同，也可以種花生或棉花等作物。
(1)一畝地的收入：遇上豐收年景，小麥畝產一般為800斤，市場收購價為0.8元/斤，合計為640元;玉米畝產普遍達到1000斤，市場收購價為0.7元/斤，合計為700元(如果是大豆，好的收成畝產300斤，按2元/斤，合計為600元)。加上糧食補貼70元/畝，合計收入為1410元。
(2)一畝地的支出：①小麥：犁地40元，良種約50元，收割40元，灌溉40元;化肥、尿素120元;除草10元，農藥20元。該項總計為320元。②玉米：犁地35元，良種20元，播種10元，收割(包括秸稈粉碎)100元，灌溉45元;化肥100元，除草10元，農藥20元。該項合計為340元。加上承包費200元/畝/年，一畝地的支出合計為860元。
這樣，一畝地的收入約為:1410元-860元=550元。這是假定收成比較好的情況下的估算結果。但如果把土地轉包出去，按照少部分土地的轉包價格，即一年200元/畝，這樣，自己親自耕種一畝土地與把土地轉包出去之間的收入差距大約在300元至400元之間。在這一年的時間里，如果農民把土地轉包給別人，一般來講，除了獲得200元的轉包費外，300元至400元的收入是比較容易獲得的。因而，從理論上分析，土地流轉對農民具有一定的誘惑力。
但在筆者的調查中，土地流轉的情況卻比較少。在該村，包括附近地域，人多地少的矛盾非常突出。但即使在糧食價格普遍不高的情況下，農民也愿意在家種地，“賺不賺錢都要種”的觀念比較突出。筆者還看到，農民的勞動觀念發生了巨大的變化。雖然種地不劃算，但它的實際效益是明顯的：(1)安全性高，可以為自身和家庭提供穩妥的生存保障;(2)在目前社會不能容納更多勞動人口的情況下，可以暫時穩定和安置一部分剩余人口，從而為社會發展降低風險;(3)既然除了種地外無事可做，那么，這些農民不再把種地看作一種最勞累、最繁重的勞動，而是把它作為一種消遣方式。用村民的話說，“不種地就閑著沒事干”。
在土地流轉中，任何人都不會以高于土地最高產出的價格租入土地，出租方也不會以低于土地最低產出的價格租出土地。因而，合理確定土地出租價格是一個非常重要的問題。實行土地流轉、搞集中規模經營的一個基本前提和假設是：適度的規模經營可以獲得比傳統農民的精耕細作更多的產出。一個農民單獨經營一畝土地，一年能獲得550元收入(除去成本)，而實行規模經營可能會獲得更多。在這種情況下，如何確定土地出租的價格?在我們調研中，多數土地的出租價格是200元/畝/年。由于農民個人是租出方，因而，出租價格必然是以農民經營的平均水平為標準的，即以我們上面分析的550元為標準。農民要想租出土地，租入方必然會壓低租入價格，而農民也會適度給租入方留出一定的利益空間。因而，他最高只能以550元或低于550元的價格租出土地。在農民的思維中，他仍然假設土地租入方擁有與自己相同的耕作條件，因而，他確信，即使租入方租入土地，他最大的產出也不會高于550 元/畝/年，因為這個數字是他在精耕細作的方式下獲得的。受“利益平均”[③]思維傾向的影響，他可能以250元/畝/年的價格租出土地。價格可能會圍繞著這個數字上下浮動，但不會相差太遠。因為農民在租出土地的同時也獲得了機會成本，他可以利用節省出來的時間去獲得其他收入。土地價格的確定是一個利益雙方博弈的過程，在沒有外部因素(如行政強制)介入和重復博弈的情況下，這一互動過程可以順利實現。
實際上，在不改變土地用途的前提下，農民轉包土地是無利可圖的。農民從村集體那里承包土地的費用約為200元/畝/年，這個數字大致與轉包價格相當。因而，除了獲得從事其他行業的機會之外，并不能通過轉包過程本身獲得高額收入。但如果改變了土地的用途，如用“以租代征”的方式租土地給開發商建廠，則出租費遠遠高于這個數字。但是，這種做法會使耕地面積不斷減少，其合法性正受到質疑，國家也明令禁止。
上面關于農民土地的收入550元/畝/年是一個比較理想的狀況，因為在現實中，農民是不會將糧食全部賣出去的。農民賣糧之前，會預留足夠一年吃的糧食。這樣，農民的生活成本就大大降低了。在農民眼里，這些糧食是不計入土地產出的。因而，在農民思維中，土地的實際產出還會低于550元/畝/年。在農民的理性算計中，不會有農民以較低的價格賣出糧食，再從市場上以高價購買用于消費的糧食。但當土地租出后，這些糧食就沒有了。為了獲得生活必需的糧食，他們不得不從市場上購買。而糧食價格的上漲，很可能使他們不僅消耗掉土地出租的費用，而且形成新的虧空。盡管土地租出后他們有機會獲得其他收入，但這仍不能形成太大的保障。為了些許的利益而丟掉自己的最大保障，在農民看來這是不理智的。特別是在農村社會保障還未建立的條件下，農村發生大規模土地流轉的可能性還很小。
三、風險預測：土地流轉不一定帶來規模效益，并可能導致“土地真空”的周期性出現
在調查中，筆者發現，農村土地流轉的問題并不像一些學者和決策者所期望的那樣，會給農村發展帶來規模效益和長遠發展。在村里，土地流轉的情況非常少，即使有幾例流轉，也是因為一些家庭外出務工，不得不把土地交給鄰居或親戚耕種。耕種者給其一定數量的金錢或糧食，但數量較少，而且多是象征性的給予。這種情況多限于私人之間的交往，人情觀念較重，多采用口頭協議而非書面形式，更沒有土地流轉承包托管所之類的中介組織，一般不屬于經濟意義上的土地流轉的范疇。在這種情況下，目前中國不可能出現大規模的土地流轉。
一些學者和決策者還期望，通過延長承包期限，農民會加大對土地的投入。但在調查中，筆者發現，這種預期也未實現。因為，在現有的耕作方式條件下，無論投入增加多少，土地的產出是有一定限度的，投入的增加并不與土地產出成正比。當將土地產出通過市場交易轉換為貨幣時，這種不對稱性更加明顯了。因此，農民不會對土地進行長遠發展的基礎性投入，而只是進行一些保障其基本生產的生產資料性質的投入，如化肥、農藥、地膜等。如果要對土壤進行改良，并采用新技術，則需要外部力量的介入(如國家)，農民沒有資金也沒有能力從事如此浩大的工程。
農民之所以租出土地，是因為農民覺得種地不劃算，種地只能解決溫飽問題，而不能解決富裕問題。因而，在決定租出土地之前，他們可能已經尋找到了其他生存方式，如經商、打工或從事其他行業。但也可能由于環境所迫，而只能顧及一時，抱著到其他地方碰碰運氣的心理。由于土地流轉總有一個周期，因而，在社會急劇變化的環境下，農村總會出現一個“土地真空”時期，即當農民迫切需要土地來維持生存時，卻由于土地已流轉出去，而流轉期未到，這部分農民在毫無保障的情況下，可能會成為社會動蕩的因素。這不僅對農民而且對社會都會帶來更多的風險。而且，土地流轉也可能導致土地一旦流轉出去，農民就再也無法將土地收回來。由于制度上存在著潛在的違規空間，而農民卻沒有完善暢通的利益表達機制和權利保障機制，因而一切變化對農民來講都意味著某種風險。土地流轉可能導致大量的農村“失業人口”，而在傳統的農業模式下，農民被看作是最穩定和安全的行業，是不可能“失業”的。人為增加的農村“失業”人口增加了社會動蕩的風險。
由于農民對未來風險的不確定性，導致農民不會租出土地或租期很短。這促使農場對土地進行投入時，不得不考慮投入與產出的平衡關系，更不可能以現代的技術對土地進行改良，甚至會以掠奪式的經營方法榨取土地的使用價值，造成土壤退化和環境惡化，從而不利于農業的可持續發展。這種后果一旦反饋到農民身上，農民將不會再租出土地，而寧愿拋荒。
而且，在傳統農業向現代農業轉變的過程中，即使求助于規模效益，對農業經濟的增長也是無益的。因為“在改造傳統農業中至關重要的投資類型并不取決于大農場的建立……規模的變化并不是這種現代化過程中產生的經濟增長的源泉”。因而，“求助于‘規模效益’的概念一般是無用的，因為改造傳統農業總需要引入一種以上的新農業要素，所以在這種改造所引起的過程中，關鍵問題不是規模問題，而是要素的均衡性問題。”[④]因而，舒爾茨反對建立大規模的農場，而要通過所有權與經營權合一的、能適應市場變化的家庭農場來改造傳統農業。
在調查中，筆者發現，如果片面為加快城市化的進程，而通過土地流轉的方式把大量農民從土地上攆出來，讓他們進入城市，這是極為不明智的。這不僅增加城市運行的成本，其帶來的社會風險和代價也是高昂的，強制性地消滅農業人口是危險的。雖然農民單靠種地最多只能維持溫飽，而不能實現富裕，但在當前，我們現實的做法是，不要奢求農民在多大程度上實現富裕的問題，而是在原有基礎上提高農民的基本生活水平和生活質量，把基礎設施、社會保障、農村醫療教育等事業搞好。千萬不要“逼農致富”，更不要把他們趕到城市里來。強制性地把農民從土地上剝離出來，雖然使農民獲得了“解放”，但也由此失去了生活保障。農村是一個“社會”，而不是一個“家屬區”。社會是一個復雜的互動系統，農民大量流入城市，將導致社會結構發生變化，造成制度性的不適應。
簡短的結論采集者退散
土地問題是解決中國三農問題的關鍵，因而制定恰當的土地政策，從而在現代化進程中制度性而非強制性地減少農業人口，是執政者必須面對的任務。在尚未給農民提供安全保障、尤其是在當前金融危機的環境下，加快土地的流轉，使土地集中成一定規模的農場，雖然可以在一定程度上帶來勞動生產率的提高，但由此節約出來的人口卻找不到生產性的出路，由此帶來的后果是高風險性的。問題關鍵是，在生產率不斷提高的情況下，如何為節約出來的勞動力提供更多的就業機會，從而使生產率的提高與勞動力的有效就業不致成為一對矛盾。把農民攆到城市是不現實的，而勞動力就地轉換生產方式是一個長期的過程。
因此，解決農民的土地問題以至“三農”問題，需要隨著現代化的發展程度不斷調整政策。盡管農民不斷從土地上剝離出來才是鄉土中國現代化的唯一出路，但卻不能強制性地剝離，而是制度性溶解。土地問題幾千年來都沒有解決，而由此造成的農民戰爭導致了王朝的不斷更替。要想在短時期內解決土地和農民問題，是不現實的。土地問題只有在現代化進程中才能得到解決，這需要決策者有足夠的耐心。實際上，就像當初十八位農民簽字畫押進行土地承包一樣，農民在特定的環境中是非常理性的。雖然他們不知道他們的行動具有何種宏大的政治意義，但農民有做出明智選擇的能力，我們的任務是去揭示而不是代替農民做出選擇。在任何有關土地問題的決策中，必須以農民為主體，站在農民的立場去思考問題。
