淺析中國農地保護制度
發布時間：2010-01-14 共2頁
一、基本國情與最嚴厲的農地管理制度
我國農地資源十分稀缺，農地保護面臨的形勢十分嚴峻，農地資源狀況呈現以下幾個明顯的特征：一是人均耕地少。按詳查數據，截至2005年底，我國人均耕地僅為1.40畝，與世界人均耕地2.4畝的水平相差近一半。二是耕地質量較差。在現有耕地資源中，中低產田比例很高。并且分布在山地、丘陵和高原地區的耕地占69.27%，分布在平原和盆地的僅占30.73%，而且有4200萬公頃左右的的坡耕地，這直接促成了近年來退耕還林、還草工程的實施。三是耕地退化嚴重。據第三次全國荒漠化和沙化監測結果顯示，截至2004年，全國荒漠化土地為263.62萬平方公里。工業“三廢”、生活垃圾對耕地的污染也越發嚴重，每年都有大量的耕地因污染而減產甚至絕收。四是耕地后備資源不充裕。目前未利用土地中，適宜開發為耕地的后備資源只有1.07億畝,而且多分布在邊遠地區。
中國要以世界不到10%上 的耕地養活占世界上22%的人口，人地矛盾特別突出。而且隨著經濟社會的發展和人口的增加，耕地仍在呈現減少的趨勢，糧食安全問題也將越來越重要。因此，為了子孫后代的生存發展，為了實現“中國人自己養活自己”的戰略以及社會經濟可持續發展，我們必須采取世界上最嚴厲的管理方式，通過土地管理制度的變革，保護好農地，尤其是十分有限的耕地資源。
二、西方農地管理法規與制度分析
農地法規和制度建設與農地數量、質量變化及土地利用方式的變革緊密相聯。因此，西方國家都在探索適合其國情的法律體系來保護農地所有權和使用權，以確保其稀缺的農地資源得以最有效配置與保護。農地資源越是稀缺的國家，其農地法規制度則越是嚴格。西方國家的農地保護法規制度主要有：區域規劃、土地合并、農地擁有和使用制度、農地租賃等
（一）區域規劃
區域規劃法是農地保護法規中最重要的一項法規。西方國家的農地保護都離不開區域規劃。各級政府制定農地政策都是以區域規劃為依據。
區域規劃的約束作用非常顯著。荷蘭《區域規劃法》規定，地方土地利用規劃具有法律效力，它可以通過建筑和建設許可制來約束各級政府以及公民的土地利用行為。比利時也有《區域規劃法》，它明確規定各個區域的不同用途。
丹麥政府為防止城市蔓延占用農地，制定了《城市與鄉村規劃法》，把整個國家分為城市、郊區和農村，明確規定農村不得從事居住、工業以及娛樂項目的開發；開發建設和改變土地用途必須經過州立法委員會的批準。
新西蘭《城鎮和鄉村規劃法》則要求各級地方政府分別制定區劃方案。地方規劃把土地劃分為不同用途，明確規定每個區中什么活動是允許的，什么活動是不允許的。
在土地稀缺的國家，當開發對土地形成較大壓力時，農地保護規劃尤其重要。例如加拿大的不列顛哥倫比亞省就通過立法授權建立農地儲備，嚴禁其非農利用。
如上所述，區域規劃和區劃法規限制著農地非農開發，并且有助于保護土地的農業利用。
（二）土地合并
土地合并也是保護農地的重要法規。許多歐洲國家制定了相當復雜的法律來管理和規劃土地合并過程（亦稱土地開發或土地重劃）。
土地合并是通過調整農村部分土地，提高其農業生產效率以及改善其農業生產環境，從而促進農地農用的過程，它還可以通過改革土地所有權形式，把分散的農地合并起來形成一定規模并且改善其中的道路、溝渠等農田基礎設施，以提高農地質量。
土地合并過程通常是由公共行政管理機構管理，由政府當局在經過調查和聽取公眾意見已經進行了各項效益成本分析后作出決策。土地合并的第一步通常是規劃范圍內的農業工程進行評估，為合并后土地的重新配置提供依據。
另外，土地合并還要與區域規劃密切配合。規劃費用應由政府和那些得益于土地合并的所有者共同承擔。
（三）農地取得和使用制度
1、農地取得限制
有些國家采取行政管理措施限制農地的取得，沒有正式的政府許可證就不能取得土地，當預期的土地取得或利用不會令人滿意時（從國家政策分析），政府也決不發放許可證。例如在挪威，大多數情況下人們購買任何不動產都需得到國王的特許，這一限制不僅可以控制農地出售而且能夠確保農地有效利用。
2、耕作要求
政府除控制農地的取得外，對農地利用也有控制。如要求農地必須農用，從事耕作的農民必須有執照。在法國，農民必須持證上崗。挪威的農地數量極其有限，因此它規定農地必須用于耕作，如出現農地非農利用，州政府有權收回土地。意大利法律也要求農地必須分配給能夠承擔耕作義務的土地所有者。
3、先買權
某些情況下，政府、準政府或個人可以取得農地先買權。這項法律通常也用于農地保護。例如挪威，當土地所有者與預期的購買者簽好合同時，州或市政府可以行使先買權以確保將這些土地轉讓給農民。在德國，土地不允許轉讓，但可以授與土地財產公司優先購買權，當農業結構急需調整時將這些農地分給農民，法國同樣有這種由政府控制的非盈利性的公司，它可以自由購買農地并控制農地市場。
（四）農地租賃
農地租賃是農業結構中的一個重要組成部分，它不僅有利于農地數量的保護，還有利于農地質量的提高。然而，要鼓勵農民合理用地，不僅必須改善農地經營、提高資本積累，更應當為承租人提供使用權擔保。盡管西方國家普遍運用短期租賃，但其法律反映了使用權擔保的重要性，而另外一些國家則運用法定最短租期以確保使用權的安全。
綜上所述，西方國家為制定農地制度和法規采用了大量的方法，也取得了相當多的成功經驗。實踐證明，這些經驗對保護農地是卓有成效的。
在農地保護法律體系的建立和完善過程中，每個國家都面臨許多相似的問題，例如土地產權問題、農地開發利用問題等等。然而，土地所有關系和國情不同，法律實施的側重點和需要關注的問題也必然不同。為此，我們應當借鑒西方的先進經驗，建立有中國特色的農地保護和管理制度。
三、中國農地保護與管理制度建設
要制定和執行世界上最嚴格的土地管理特別是耕地保護制度，必須從耕地保護的各個方面入手，強化國家的宏觀調控職能：建立具有中國特色的農地復合產權制度；加強土地利用總體規劃的整體控制作用；完善土地用途管制制度，嚴控農地非農化趨勢；積極推行土地整理，挖掘土地潛力。
（一）農地復合產權制度
產權，是指當事人對財產的一組權利，主要包括所有權、使用權、收益權及處置權，產權的界定與農地保護密不可分。產權的明確可以引導農地的積極使用，提高農地的配置效率，減少農地資源的浪費，從而實現農地保護這一政策目標。
目前，中國土地制度存在的主要問題是地權關系混亂，經營分散，規模較小，土地使用權、收益權、處置權界定不清、主體不明，從而集體和農民的利益都得不到制度保障，相互侵權，混亂的產權關系不能形成有效的產權激勵機制，造成農民土地利用行為短期化，導致土地質量下降，筆者受西方農地相關法律法規中先買權、土地合并以及農地租賃等制度的啟發，結合中國實際，提出了“國家+農民”的復合產權結構模式。
⑴國家和農民是土地產權的雙重主體，國家主體是第一性的，而農民主體是第二性的。
⑵土地產權的界定。在現有的以家庭經營為主體的土地承包經營格局上，將土地最終處置權和宏觀配置權轉歸國家，把土地的微觀使用決策權、收益權及一般轉讓權劃歸農民，取消土地集體所有權，并用法律形式加以確定，從而形成“國家+農民”的復合產權結構，國家有權決定土地利用方向或土地用途；而農民只有權利決定其具體經營方式或耕作方式等。這樣，農民就無權自行決定把農地轉作非農地利用，只有權利通過對土地不斷追加投入而獲得更多的收益，從而能有效地配置和保護農地，實現耕地總量動態平衡。
⑶建立農用地市場，實施土地產權證制度。在限制農用地用途改變的同時，應賦予農用地所有權和使用權在不改變用途的前提下的交易權。目前，農用地所有權和使用權所包含的交易權有承包經營權，而對國有農用地和農村集體農用地是否可以轉讓、置換和抵押則另有規定。為克服供求雙方盲目、無序轉讓，有必要改革現有農村土地管理制度，允許土地使用權以出租、抵押和入股等形式自由流轉，參照國有土地使用權出讓、轉讓方式制定農村集體土地使用權出讓、轉讓方式，界定轉讓雙方的權利、義務，建立集體農村土地使用權的入市規則，合理評估地價，加強土地流轉管理制度。土地使用權就可以完全按市場原則流動，在市場化的流轉中實現土地的規模經營，提高土地產出率和經濟效益，實現土地資源的保值增值，并在土地流動基礎上建設私有、聯合或者股份制的農場，荒山、荒坡、荒溝、荒灘或季節性沙洲、河灘地可以采取拍賣、租賃土地使用權，鼓勵種草養畜和發展生態林，既長期維護經營者的合法權益，又充分利用了閑置土地資源以及保護生態環境，做到了一舉三得。土地產權證是產權制度的法律憑證，政府應通過產權證制度，明確國家和農民對土地的權限和職能，即為農地保護提供法律依據，從而使土地產權交易以及用宏觀手段處理產權糾紛得以順利進行。
⑷實現國家土地產權需建立兩種制度：A.建立土地稅制度。為節約交易費用，理順經濟關系，國家應建立統一的土地稅制度，并改變現行的農地稅收制度，實行租稅合一。B.建立完整的土地管理制度，國家對土地所有權進行管理，除了自身擁有土地產權外，還擁有行政管理權利，兩種制度的建立實現了國家對土地的集中統一管理，土地管理機構必須具有權威性、獨立性和層次統一性，實行國家和省（市）兩級管理，省級以下垂直領導的管理體制。強化了土地的國家管理職能，有利于農地保護目標的實現。為適應發展社會主義市場經濟的要求，應明晰租、稅、費關系，明確各產權主體的產權邊界，以科學合理的租、稅、費標準和水平調節土地利用方向，協調土地利用中各產權主體的關系，切實保障農民利益，促進土地資源利用效率的提高。
我國農地資源十分稀缺，農地保護面臨的形勢十分嚴峻，農地資源狀況呈現以下幾個明顯的特征：一是人均耕地少。按詳查數據，截至2005年底，我國人均耕地僅為1.40畝，與世界人均耕地2.4畝的水平相差近一半。二是耕地質量較差。在現有耕地資源中，中低產田比例很高。并且分布在山地、丘陵和高原地區的耕地占69.27%，分布在平原和盆地的僅占30.73%，而且有4200萬公頃左右的的坡耕地，這直接促成了近年來退耕還林、還草工程的實施。三是耕地退化嚴重。據第三次全國荒漠化和沙化監測結果顯示，截至2004年，全國荒漠化土地為263.62萬平方公里。工業“三廢”、生活垃圾對耕地的污染也越發嚴重，每年都有大量的耕地因污染而減產甚至絕收。四是耕地后備資源不充裕。目前未利用土地中，適宜開發為耕地的后備資源只有1.07億畝,而且多分布在邊遠地區。
中國要以世界不到10%上 的耕地養活占世界上22%的人口，人地矛盾特別突出。而且隨著經濟社會的發展和人口的增加，耕地仍在呈現減少的趨勢，糧食安全問題也將越來越重要。因此，為了子孫后代的生存發展，為了實現“中國人自己養活自己”的戰略以及社會經濟可持續發展，我們必須采取世界上最嚴厲的管理方式，通過土地管理制度的變革，保護好農地，尤其是十分有限的耕地資源。
二、西方農地管理法規與制度分析
農地法規和制度建設與農地數量、質量變化及土地利用方式的變革緊密相聯。因此，西方國家都在探索適合其國情的法律體系來保護農地所有權和使用權，以確保其稀缺的農地資源得以最有效配置與保護。農地資源越是稀缺的國家，其農地法規制度則越是嚴格。西方國家的農地保護法規制度主要有：區域規劃、土地合并、農地擁有和使用制度、農地租賃等
（一）區域規劃
區域規劃法是農地保護法規中最重要的一項法規。西方國家的農地保護都離不開區域規劃。各級政府制定農地政策都是以區域規劃為依據。
區域規劃的約束作用非常顯著。荷蘭《區域規劃法》規定，地方土地利用規劃具有法律效力，它可以通過建筑和建設許可制來約束各級政府以及公民的土地利用行為。比利時也有《區域規劃法》，它明確規定各個區域的不同用途。
丹麥政府為防止城市蔓延占用農地，制定了《城市與鄉村規劃法》，把整個國家分為城市、郊區和農村，明確規定農村不得從事居住、工業以及娛樂項目的開發；開發建設和改變土地用途必須經過州立法委員會的批準。
新西蘭《城鎮和鄉村規劃法》則要求各級地方政府分別制定區劃方案。地方規劃把土地劃分為不同用途，明確規定每個區中什么活動是允許的，什么活動是不允許的。
在土地稀缺的國家，當開發對土地形成較大壓力時，農地保護規劃尤其重要。例如加拿大的不列顛哥倫比亞省就通過立法授權建立農地儲備，嚴禁其非農利用。
如上所述，區域規劃和區劃法規限制著農地非農開發，并且有助于保護土地的農業利用。
（二）土地合并
土地合并也是保護農地的重要法規。許多歐洲國家制定了相當復雜的法律來管理和規劃土地合并過程（亦稱土地開發或土地重劃）。
土地合并是通過調整農村部分土地，提高其農業生產效率以及改善其農業生產環境，從而促進農地農用的過程，它還可以通過改革土地所有權形式，把分散的農地合并起來形成一定規模并且改善其中的道路、溝渠等農田基礎設施，以提高農地質量。
土地合并過程通常是由公共行政管理機構管理，由政府當局在經過調查和聽取公眾意見已經進行了各項效益成本分析后作出決策。土地合并的第一步通常是規劃范圍內的農業工程進行評估，為合并后土地的重新配置提供依據。
另外，土地合并還要與區域規劃密切配合。規劃費用應由政府和那些得益于土地合并的所有者共同承擔。
（三）農地取得和使用制度
1、農地取得限制
有些國家采取行政管理措施限制農地的取得，沒有正式的政府許可證就不能取得土地，當預期的土地取得或利用不會令人滿意時（從國家政策分析），政府也決不發放許可證。例如在挪威，大多數情況下人們購買任何不動產都需得到國王的特許，這一限制不僅可以控制農地出售而且能夠確保農地有效利用。
2、耕作要求
政府除控制農地的取得外，對農地利用也有控制。如要求農地必須農用，從事耕作的農民必須有執照。在法國，農民必須持證上崗。挪威的農地數量極其有限，因此它規定農地必須用于耕作，如出現農地非農利用，州政府有權收回土地。意大利法律也要求農地必須分配給能夠承擔耕作義務的土地所有者。
3、先買權
某些情況下，政府、準政府或個人可以取得農地先買權。這項法律通常也用于農地保護。例如挪威，當土地所有者與預期的購買者簽好合同時，州或市政府可以行使先買權以確保將這些土地轉讓給農民。在德國，土地不允許轉讓，但可以授與土地財產公司優先購買權，當農業結構急需調整時將這些農地分給農民，法國同樣有這種由政府控制的非盈利性的公司，它可以自由購買農地并控制農地市場。
（四）農地租賃
農地租賃是農業結構中的一個重要組成部分，它不僅有利于農地數量的保護，還有利于農地質量的提高。然而，要鼓勵農民合理用地，不僅必須改善農地經營、提高資本積累，更應當為承租人提供使用權擔保。盡管西方國家普遍運用短期租賃，但其法律反映了使用權擔保的重要性，而另外一些國家則運用法定最短租期以確保使用權的安全。
綜上所述，西方國家為制定農地制度和法規采用了大量的方法，也取得了相當多的成功經驗。實踐證明，這些經驗對保護農地是卓有成效的。
在農地保護法律體系的建立和完善過程中，每個國家都面臨許多相似的問題，例如土地產權問題、農地開發利用問題等等。然而，土地所有關系和國情不同，法律實施的側重點和需要關注的問題也必然不同。為此，我們應當借鑒西方的先進經驗，建立有中國特色的農地保護和管理制度。
三、中國農地保護與管理制度建設
要制定和執行世界上最嚴格的土地管理特別是耕地保護制度，必須從耕地保護的各個方面入手，強化國家的宏觀調控職能：建立具有中國特色的農地復合產權制度；加強土地利用總體規劃的整體控制作用；完善土地用途管制制度，嚴控農地非農化趨勢；積極推行土地整理，挖掘土地潛力。
（一）農地復合產權制度
產權，是指當事人對財產的一組權利，主要包括所有權、使用權、收益權及處置權，產權的界定與農地保護密不可分。產權的明確可以引導農地的積極使用，提高農地的配置效率，減少農地資源的浪費，從而實現農地保護這一政策目標。
目前，中國土地制度存在的主要問題是地權關系混亂，經營分散，規模較小，土地使用權、收益權、處置權界定不清、主體不明，從而集體和農民的利益都得不到制度保障，相互侵權，混亂的產權關系不能形成有效的產權激勵機制，造成農民土地利用行為短期化，導致土地質量下降，筆者受西方農地相關法律法規中先買權、土地合并以及農地租賃等制度的啟發，結合中國實際，提出了“國家+農民”的復合產權結構模式。
⑴國家和農民是土地產權的雙重主體，國家主體是第一性的，而農民主體是第二性的。
⑵土地產權的界定。在現有的以家庭經營為主體的土地承包經營格局上，將土地最終處置權和宏觀配置權轉歸國家，把土地的微觀使用決策權、收益權及一般轉讓權劃歸農民，取消土地集體所有權，并用法律形式加以確定，從而形成“國家+農民”的復合產權結構，國家有權決定土地利用方向或土地用途；而農民只有權利決定其具體經營方式或耕作方式等。這樣，農民就無權自行決定把農地轉作非農地利用，只有權利通過對土地不斷追加投入而獲得更多的收益，從而能有效地配置和保護農地，實現耕地總量動態平衡。
⑶建立農用地市場，實施土地產權證制度。在限制農用地用途改變的同時，應賦予農用地所有權和使用權在不改變用途的前提下的交易權。目前，農用地所有權和使用權所包含的交易權有承包經營權，而對國有農用地和農村集體農用地是否可以轉讓、置換和抵押則另有規定。為克服供求雙方盲目、無序轉讓，有必要改革現有農村土地管理制度，允許土地使用權以出租、抵押和入股等形式自由流轉，參照國有土地使用權出讓、轉讓方式制定農村集體土地使用權出讓、轉讓方式，界定轉讓雙方的權利、義務，建立集體農村土地使用權的入市規則，合理評估地價，加強土地流轉管理制度。土地使用權就可以完全按市場原則流動，在市場化的流轉中實現土地的規模經營，提高土地產出率和經濟效益，實現土地資源的保值增值，并在土地流動基礎上建設私有、聯合或者股份制的農場，荒山、荒坡、荒溝、荒灘或季節性沙洲、河灘地可以采取拍賣、租賃土地使用權，鼓勵種草養畜和發展生態林，既長期維護經營者的合法權益，又充分利用了閑置土地資源以及保護生態環境，做到了一舉三得。土地產權證是產權制度的法律憑證，政府應通過產權證制度，明確國家和農民對土地的權限和職能，即為農地保護提供法律依據，從而使土地產權交易以及用宏觀手段處理產權糾紛得以順利進行。
⑷實現國家土地產權需建立兩種制度：A.建立土地稅制度。為節約交易費用，理順經濟關系，國家應建立統一的土地稅制度，并改變現行的農地稅收制度，實行租稅合一。B.建立完整的土地管理制度，國家對土地所有權進行管理，除了自身擁有土地產權外，還擁有行政管理權利，兩種制度的建立實現了國家對土地的集中統一管理，土地管理機構必須具有權威性、獨立性和層次統一性，實行國家和省（市）兩級管理，省級以下垂直領導的管理體制。強化了土地的國家管理職能，有利于農地保護目標的實現。為適應發展社會主義市場經濟的要求，應明晰租、稅、費關系，明確各產權主體的產權邊界，以科學合理的租、稅、費標準和水平調節土地利用方向，協調土地利用中各產權主體的關系，切實保障農民利益，促進土地資源利用效率的提高。
