淺析中國農地保護制度
發布時間：2010-01-14 共2頁
（二）土地利用規劃制度
土地利用規劃制度是土地管理的依據。要采用世界上最嚴格的管理方式來保護耕地，則首先必須制定和執行世界上最嚴格和權威的土地利用規劃。
中國耕地面積大量減少，其中最重要的原因之一即為土地利用規劃管理薄弱。其薄弱環節主要表現在：⑴土地利用規劃缺乏明確的、權威的法律地位；⑵土地利用規劃編制的科學性和實用性有待于提高；⑶土地利用規劃體系仍偏重于各類土地利用數量指標的編制和自上而下的指標控制；⑷土地利用分區在土地利用規劃中尚未得到應有的重視；⑸規劃對經濟發展的區域化、專業化趨勢估計不足，造成土地用途管制在許多地方的實施難度很大；⑹土地利用規劃的實施缺乏必要有效的手段。
針對土地利用規劃的不足，認為應做到以下幾點：
⑴土地利用規劃工作必須法治化，中共中央[1997]11號文件已經指出：“土地利用總體規劃一經批準，就具有法律效力。”這就為土地利用規劃法治化提供了良好的基礎。我們應參照西方《區域規劃法》，結合中國國情，著手制定專門的《土地利用規劃法》，其中還應納入西方頗具優越性的規劃公示制度，從而從法律上保證土地利用規劃的編制、實施與管理，提高規劃的權威性。
⑵土地利用規劃修編必須增加其科學性和實用性，要結合區域規劃，進行專門的區域研究。土地利用規劃修編必須具有科學性，在修編過程中，首先應注意規劃與區域研究相聯系，要充分考慮區域經濟發展對土地利用規劃的影響，分析區域未來土地利用的數量及其結構特征，尤其是經濟發展速度快的沿海省區要充分考慮其未來發展；同時應分析現代企業制度改革對土地利用規劃的影響，以及產值增長對耕地的需求等。其次，應高度重視高新技術的應用，以建立一個科學實用的土地利用規劃管理信息系統。
土地利用規劃修編還必須具有實用性。首先應通過區域研究調動相關部門的積極性，科學地將各項規劃納入土地利用總體規劃的范疇，提高土地利用規劃的地位，增加其實用性；其次，土地利用規劃修編還必須體現定性、定量、定位、定序的要求，以保證其切實可行。定性是確定土地的用途，在明確土地用途時，必須從中國特殊的土地國情出發，嚴格遵循保護耕地原則、節約集約利用原則以及因地制宜原則等。定量是在定性的基礎上確定每項用途占用多少土地。在進行定量時，首先要牢固確立耕地總量動態平衡的目標，保證耕地總量只能增加不能減少，并努力提高質量；其次要控制建設用地規模，立足內涵挖潛。定位是土地利用時的空間定位。首先劃定各類用途區，其次制定各用途區的管制規劃，最后明確管制區內各地塊的用途，作好《土地用途許可證》（或《基本農田占有許可證》、《開發利許可證》）的發放。定序就是規定地塊何時利用，主要是規劃的時間安排與期限的問題。
⑶嚴格土地利用規劃的實施。用途管制是土地利用規劃必不可少的部分，規劃實施必須以許可管制為手段，因此必須制定一系列的制度，如規劃許可證制度、項目預審制、動態監測制以及占用耕地與開發復墾制度掛鉤制度等等，以改善規劃實施不力的狀況。做到五個落實，即規劃的法律地位落實，規劃的管理組織落實，規劃管理的內容落實，實施用途管制的措施落實和土地利用利用監測落實。
（三）土地用途管制制度
中國現行土地管理體制是用地分級限額審批制度。由于土地利用的經濟勢差，地方政府受經濟利益的驅動，普遍采用化整為零和下放土地審批權進行非法批地，以致于在上世紀末和本世紀初耕地總量出現了銳減的態勢，上一輪土地利用規劃的指標嚴重超支。為解決以上問題，中央文件曾明確指出，“必須對農地和非農地實行嚴格的用途管制”。根據國外的成功經驗，實行這種制度，首先要以土地利用規劃為基礎，其次是實行非農建設開發和農地用途轉用許可制；三是通過立法來制定與此相配套的法律制度。
土地用途管制要根據土地利用規劃的目標和內容，劃分各種利用區域，確定其利用方向。結合中國實際情況，把土地分為農業區、建設用地區和未利用區，在此基礎上參照國家土地分類標準和逐步劃定耕地、林地、園地等各類農業用地以及道路、鄉村、城市、獨立工礦企業等建筑用地范圍，最終落實到每塊宗地；同時應制定各用途區管制規劃，明確制定允許做什么，不允許做什么；最后再用文字標明各級土地利用分區圖上每塊宗地的用途，并以此作為實施土地用途管制的依據。
土地用途管制的重點是控制農地的非農利用，因此必須實施建設開發和農地轉用許可制。首先應對農地進行分等定級，可參照國外經驗，把所有農地分為上、中、下三等，明確規定上等農地原則上不許轉用，劣等農地可以轉用，中等地要在劣等地轉用時有困難時才能轉用；其次，建立土地用途轉變許可制度，并依據規劃轉變土地用途，必須經過審核、批準，發給許可證，目的是保證年度土地實用計劃的執行，避免利用規劃缺陷，搞各種變相轉變土地用途。對于那些確實需要占用農地經營的建設項目，必須符合土地利用規劃的許可，以及用途區管制規劃的要求，即經過農地轉用許可后方可開發建設。
完善土地用途管制制度還要通過立法保證實施。國家以土地所有者的社會財富、自然產品的享用者、分配者身份，對瀕于危急，處于警戒線以下的土地資源，以強制手段，采取保護、救助之策的用途管制是符合社會公共利益的，體現了社會在土地上的內在權利具有重大社會價值，應盡快制定出臺《土地用途管制法》、《耕地保護法》以及《土地收益分配方案》等法律法律法規。通過這些法律制度建設，對耕地采取特別的保護措施，調整土地收益分配關系，減少大量占用農地的經濟誘因，把土地收益用于土地的開發和復墾，從而實現耕地總量動態平衡的宏偉目標。
充分調動地方各級政府的積極性，是土地用途管制能否成效的關鍵。首先要轉變舊的用地觀念。變“千方百計占用耕地”為“想方設法保護耕地，合理用地”，變“要我保護耕地”為“我要保護耕地”。只有當保護耕地、保護農用地成為地方政府的自覺行動時，耕地、農用地才能真正保護住。
在土地利用規劃制度和土地用途管制制度基礎上建立土地用途變更監測預警系統。（1）開展經常性的土地用途變更調查和土地變更登記。繼土地資源調查、土地初始登記后，應將土地變更調查和土地變更登記作為日常工作來抓，而不應事隔若干年后搞突擊調查，并每年公布土地用途變更狀況；（2）建立全國航、衛片監測網絡。在全國典型基礎若干航、衛片監測網點的基礎上建立全國土地利用監測網，跟蹤土地用途變更狀況及其對生態環境造成的影響；（3）建立耕地保護預警系統。研究制定我國人均耕地警戒值，而不是盲目套用人均0.8畝這一數值，同時研究制定科學、規范的土地質量評價標準，為土地質量保護提供依據。
（四）土地整理
土地整理已是世界上，特別是發達國家土地管理保護的重要內容，并且效果顯著。歸納西方國家土地合并的經驗，結合對中國土地的整理的調查研究，給出以下政策建議：
1、將土地整理納入土地利用規劃體系
土地整理應以土地利用規劃為基礎，有計劃、有步驟的進行。一是要把土地整理作為一項長期戰略任務，作為重要內容納入各級規劃之中，在規劃工作中，確立土地整理的目標和指導性意見；二是使土地整理成為促進土地用途管制的有效措施，對現狀不符合規劃所確定用途分區要求的要優先整理，調整用途；三是土地整理應納入計劃管理。各地要因地制宜、量力而行，分年度逐步實施土地整理；四是建議以土地整理為核心，加快建設土地利用規劃的實施體系。
2、市地整理與農地整理統一、協調進行
從各地整理的經驗看，中國土地整理內容還僅限于農地，至多拓展到小城鎮用地。然而，若不能將市地與農地整理統一協調進行，就難以阻止市地擴張對農地的蠶食，無法保護農地整理的成果。而中國地政管理的薄弱環節就在于市地，市地整理潛力很大。有關資料顯示，現階段城市土地閑置很嚴重，而且城市土地利用也存在布局不合理、土地利用效益不高等問題。因此市地整理應與農地整理協調進行。
3、土地整理是一項系統工程，應重視相關配套政策問題
土地整理中所涉及的不僅僅是土地本身的問題，還涉及農業政策、產業政策、戶籍政策、行政體制等社會經濟多方面的問題，這就需要土管部門與農業、公安及有關行政或企事業單位協同進行，政策必須相互配套，這樣才能保證整理工作的順利進行。
4、以價值為核心，科學確立土地分配及利益調整機制
中國土地整理是按土地的實用形態重新進行土地分配的，即實物整理。然而，對于用地關系復雜的地域，實物整理則不可行。因此應參照西方土地合并的經驗，對土地整理前、后參加者的土地價值進行評估，并按土地價值來確定參加者應分的土地，這樣就使土地整理更具有科學性，從而明確土地整理過程中的土地分配及利益調整。
參考文獻
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